Sentenza n. 14730/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ingiunzione di demolizione adottata dal Municipio XV di Roma Capitale in relazione alla struttura in cemento armato della vasca circolare del digestore e agli scavi per le lagune dell’impianto di biometano. L’amministrazione comunale aveva ritenuto che le opere fossero state realizzate sulla base di una variante progettuale non ancora approvata al momento dei sopralluoghi e, quindi, in assenza del titolo necessario. La società ha dedotto, con il primo motivo, la violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 15 della l.r. Lazio n. 15/2008, degli artt. 3 e 97 Cost. e dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, buona fede e cooperazione, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e illogicità manifesta. Ha sostenuto che la variante era stata comunicata alla Città Metropolitana, autorità competente, la quale l’aveva qualificata come non sostanziale e l’aveva definitivamente approvata prima dell’adozione dell’ordine di demolizione. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 22, comma 2-bis, del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 8-bis, comma 1, lett. a-bis), del d.lgs. n. 28/2011, sostenendo che le modifiche non sostanziali potessero essere realizzate mediante SCIA asseverata o comunicazione all’autorità competente. Con il terzo motivo ha censurato il parere negativo del Municipio e gli atti repressivi, invocando la disciplina speciale dell’art. 8-bis del d.lgs. n. 28/2011, la definizione ambientale di modifica sostanziale prevista dal d.lgs. n. 152/2006 e le disposizioni sulle varianti essenziali del d.P.R. n. 380/2001 e della legislazione regionale. Ha inoltre proposto domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso quanto alla domanda di annullamento e ha annullato l’ingiunzione di demolizione e gli atti impugnati, ritenendo assorbiti il secondo e il terzo motivo. La Città Metropolitana di Roma Capitale era l’autorità competente al rilascio dell’Autorizzazione Unica per l’impianto alimentato da fonti energetiche rinnovabili e, nell’ambito del procedimento unico, aveva il potere di valutare la natura sostanziale o non sostanziale delle modifiche progettuali. Il Municipio, pur potendo partecipare al procedimento e formulare osservazioni, non era titolare del potere decisionale finale sulla variante. Prima dell’adozione dell’ingiunzione, la Città Metropolitana aveva definitivamente approvato la variante, qualificandola come non sostanziale, dopo avere esaminato e motivatamente superato il parere contrario del Municipio. Le opere contestate risultavano quindi coperte dal titolo rilasciato dall’autorità competente al momento dell’adozione dell’ordine di demolizione. Il Municipio aveva inoltre lasciato decorrere diversi mesi dai sopralluoghi e dal provvedimento di sospensione, mentre l’art. 27, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 attribuisce alla sospensione dei lavori efficacia limitata a quarantacinque giorni, presupponendo la sollecita definizione delle verifiche. L’ordine di demolizione è stato pertanto ritenuto viziato sia per insussistenza dei presupposti sostanziali dell’abuso, sia per esercizio di un potere non spettante al Municipio nella materia regolata dalla disciplina speciale sugli impianti da fonti rinnovabili. La domanda risarcitoria è stata respinta perché formulata in termini generici e assertivi, senza allegazione e prova dell’esistenza, consistenza e riconducibilità causale dei danni. Roma Capitale è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori e contributo unificato; le spese nei confronti degli altri enti sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L’ingiunzione di demolizione presuppone la realizzazione di opere abusive; tale presupposto non ricorre quando le opere risultano coperte dal titolo rilasciato dall’autorità competente prima dell’adozione della misura repressiva.

• art. 15 l.r. Lazio n. 15/2008

  Richiamato quale base regionale del potere repressivo edilizio, non applicabile nella fattispecie in assenza dei presupposti sostanziali dell’abuso.

• art. 27, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  L’ordine di sospensione dei lavori ha efficacia temporanea, pari a quarantacinque giorni, e presuppone la sollecita definizione delle verifiche e l’adozione delle conseguenti determinazioni.

• art. 51, comma 2, lett. b), l.r. Lazio n. 14/1999, come modificato dall’art. 1, comma 2, l.r. Lazio n. 18/2006

  “l’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi concernenti: [...] il rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’articolo 12, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 [...] è delegato alle Province e, per il territorio interessato, alla Città Metropolitana di Roma Capitale”

  Attribuisce alla Città Metropolitana la competenza al rilascio dell’Autorizzazione Unica per gli impianti da fonti rinnovabili e alle relative valutazioni nell’ambito del procedimento autorizzatorio.

• art. 12, commi 3 e 4, d.lgs. n. 387/2003

  “l’autorizzazione di cui al comma 3 [...] è rilasciata a seguito di un procedimento unico [...] al quale partecipano tutte le amministrazioni interessate [...] Il rilascio dell’autorizzazione [...] costituisce titolo a costruire ed esercire l’impianto in conformità al progetto approvato”

  Il procedimento unico concentra la valutazione degli interessi coinvolti presso l’autorità procedente; il titolo finale abilita alla costruzione e all’esercizio dell’impianto conforme al progetto approvato.

• art. 22, comma 2-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Invocato dalla ricorrente per sostenere il regime semplificato delle varianti non essenziali; il motivo è stato assorbito dopo l’accoglimento della censura principale.

• art. 8-bis, comma 1, lett. a-bis), d.lgs. n. 28/2011

  Invocato dalla ricorrente in relazione alle modifiche non sostanziali degli impianti a biometano; la relativa questione è stata assorbita.

• art. 8-bis, comma 1-bis, d.lgs. n. 28/2011

  Richiamato per i criteri di qualificazione delle modifiche degli impianti a biometano; la relativa censura non è stata esaminata nel merito per assorbimento.

• art. 5, comma 1, lett. l-bis), d.lgs. n. 152/2006

  Richiamato per la definizione di modifica sostanziale in materia ambientale; la relativa censura è stata assorbita.

• art. 32 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato dalla ricorrente per escludere la natura essenziale della variante; la questione è stata assorbita.

• art. 17 l.r. Lazio n. 15/2008

  Richiamato dalla ricorrente per escludere che la variante rientrasse nelle ipotesi regionali di variazione essenziale; la questione è stata assorbita.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per genericità delle allegazioni e mancanza di prova del danno e del nesso causale.

Massime di principio

• Nell’ambito del procedimento unico per l’autorizzazione di impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili, l’autorità competente al rilascio dell’Autorizzazione Unica è titolare della valutazione finale sulla natura sostanziale o non sostanziale delle modifiche progettuali; le altre amministrazioni partecipanti possono formulare pareri e osservazioni, ma non possono sostituirsi all’autorità procedente nell’assunzione della determinazione conclusiva.
• È illegittima l’ingiunzione comunale di demolizione relativa a opere contestate come difformi dal progetto originario quando, prima dell’adozione dell’ingiunzione, l’autorità competente abbia definitivamente approvato la variante progettuale e qualificato le opere come modifica non sostanziale dell’impianto autorizzato.
• L’amministrazione comunale non può esercitare il potere repressivo edilizio in contrasto con la determinazione conclusiva dell’autorità competente prevista dalla disciplina speciale sugli impianti da fonti rinnovabili, quando tale determinazione abbia espressamente esaminato e superato il dissenso comunale.
• La sospensione dei lavori prevista dall’art. 27, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 ha efficacia limitata nel tempo e impone all’amministrazione una sollecita definizione delle verifiche; l’adozione tardiva dell’ordine di demolizione deve essere valutata alla luce delle sopravvenute determinazioni dell’autorità competente.
• La domanda di risarcimento del danno da attività amministrativa non può essere accolta se il ricorrente si limita a formularla in modo generico, senza allegare e provare l’esistenza e la consistenza del pregiudizio nonché il nesso causale con il provvedimento illegittimo.

Come è indicizzato