L.R. Lazio 15/2008

Vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia e repressione dell’abusivismo nel Lazio

La legge regionale disciplina in modo organico, per il territorio della Regione Lazio, i poteri di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, il monitoraggio dell’abusivismo, il sistema sanzionatorio e i poteri sostitutivi regionali. L’impianto si coordina con il d.P.R. 380/2001 e con la normativa statale e di settore su paesaggio, beni culturali, aree protette e vincoli idrogeologici.

Finalità, collaborazione istituzionale e supporto agli enti locali

La Regione promuove forme di collaborazione tra amministrazioni statali, regionali e locali per rendere effettive prevenzione, accertamento e repressione dell’abusivismo edilizio. A tal fine può stipulare convenzioni per:

• esercizio integrato delle funzioni di vigilanza;
• demolizione delle opere abusive e ripristino dei luoghi;
• scambio e gestione dei dati sul fenomeno.

Per sostenere i comuni e gli altri enti preposti alla vigilanza, la Regione attiva servizi di consulenza e assistenza tecnica, amministrativa e giuridico-normativa; concede finanziamenti per il potenziamento delle strutture di vigilanza; istituisce un fondo regionale di rotazione per le spese di demolizione e ripristino.

Monitoraggio, osservatorio e banca dati regionali

La legge prevede un sistema regionale di conoscenza del fenomeno basato su rilievi aerofotogrammetrici e satellitari, monitoraggio continuo e raccolta delle segnalazioni provenienti dai comuni e da altri soggetti pubblici.

È istituito presso l’assessorato competente l’Osservatorio regionale sull’abusivismo edilizio, con funzioni di analisi, interpretazione dei dati, individuazione delle componenti sociali, economiche e territoriali del fenomeno, raccordo con l’Osservatorio nazionale e formulazione di proposte alla Giunta e al Consiglio. Le relazioni e le proposte devono essere pubblicate sul BUR e sul sito regionale.

Nell’ambito del sistema informativo territoriale regionale è inoltre prevista una banca dati sull’abusivismo edilizio, integrata con il sistema informativo ambientale regionale e con il sistema informativo nazionale sull’abusivismo. Gli enti regionali e locali devono fornire i dati in loro possesso; la Regione definisce criteri e modalità di scambio e integrazione delle informazioni.

Titolarità della vigilanza e responsabilità degli operatori

La vigilanza ordinaria sull’attività urbanistico-edilizia è attribuita ai comuni, anche in forma associata o mediante collaborazione istituzionale. Restano ferme le competenze speciali:

• nelle aree naturali protette regionali;
• sui beni culturali, per i quali interviene il Ministero competente;
• per le opere eseguite da amministrazioni statali, rispetto alle quali il comune informa Regione e Ministero competente.

L’attività di controllo è svolta dal dirigente o responsabile della struttura comunale competente sulla base di verifiche d’ufficio, comunicazioni della polizia giudiziaria, segnalazioni regionali e denunce di cittadini e soggetti interessati. Il dirigente deve accertare la regolarità delle opere entro 30 giorni e adottare i conseguenti provvedimenti.

La legge individua le responsabilità del titolare del titolo abilitativo, del committente, del costruttore, del direttore dei lavori e del progettista, che rispondono della conformità delle opere e, salvo prova contraria, anche delle sanzioni pecuniarie e delle spese di demolizione in danno.

Obblighi documentali, comunicazioni mensili e indagini regionali

Nei cantieri deve essere esibito il permesso di costruire e deve essere esposto il cartello; la loro mancanza comporta sanzione pecuniaria. Gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria devono comunicare le violazioni urbanistico-edilizie entro 48 ore agli uffici competenti.

I comuni devono redigere mensilmente gli elenchi degli abusi, dei provvedimenti repressivi e sanzionatori adottati e trasmetterli alla Regione, all’autorità giudiziaria e al Ministero competente tramite Prefettura; gli elenchi sono anche pubblicati all’albo pretorio. La Giunta regionale disciplina criteri e modalità di redazione, trasmissione e trattamento dei dati.

La struttura regionale può segnalare ai comuni situazioni di presunta violazione emerse da rilievi, monitoraggio o denunce non presenti negli elenchi comunali. Per casi di particolare gravità legati a paesaggio, aree vincolate e assetto urbanistico-edilizio, la Regione può svolgere anche indagini documentali e sul territorio sulla base di criteri fissati dalla Giunta.

Sistema sanzionatorio: regole generali e procedure ordinarie

La legge distingue diverse ipotesi di abuso e, per ciascuna, prevede ordini di sospensione, demolizione, ripristino, acquisizione gratuita e sanzioni pecuniarie.

In linea generale, quando sono accertate opere non ultimate in difformità o in assenza di titolo, il comune ordina l’immediata sospensione dei lavori e, entro 45 giorni, emette i provvedimenti definitivi.

Per le opere di nuova costruzione eseguite senza titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali, il comune ingiunge la demolizione e il ripristino entro un termine non superiore a 90 giorni. Se non si ottempera:

• l’opera e l’area di sedime, più l’area necessaria secondo le prescrizioni urbanistiche, sono acquisite gratuitamente al patrimonio comunale;
• viene accertata l’inottemperanza e si applica anche una sanzione pecuniaria;
• l’opera acquisita è demolita, salvo deliberazione consiliare che dichiari prevalenti interessi pubblici e purché non vi siano contrasti con rilevanti interessi urbanistici, culturali, paesaggistici, ambientali o idrogeologici;
• in taluni casi il comune può alienare il bene, con obbligo dell’acquirente di rimuovere le opere abusive e con esclusione del responsabile dell’abuso dalla gara.

Se il proprietario non è responsabile dell’abuso, non si procede all’acquisizione dell’area ma solo alla demolizione.

Per le opere eseguite su suoli pubblici o demaniali, o su terreni di uso civico, si applica una specifica disciplina che prevede ordinanza di demolizione e ripristino entro 90 giorni; decorso inutilmente il termine, l’opera è demolita a cura del comune e a spese del responsabile.

La lottizzazione abusiva comporta sospensione dell’ordinanza, divieto di disporre dei suoli, trascrizione nei registri immobiliari e, dopo 90 giorni, acquisizione delle aree al patrimonio disponibile del comune e demolizione delle opere. In caso di inerzia comunale, subentra la Regione.

Variazioni essenziali, parziali difformità e abusi su SCIA

La legge definisce in modo dettagliato le variazioni essenziali, tra cui, in sintesi:

• mutamenti di destinazione d’uso che incidono sugli standard urbanistici;
• mutamenti di destinazione d’uso per i quali è richiesto il permesso di costruire;
• aumenti oltre determinate soglie di volume, superficie, altezza, sagoma o localizzazione;
• mutamenti della classificazione dell’intervento;
• violazioni della normativa antisismica non meramente procedurali.

Le tolleranze costruttive di cui alla normativa statale non rientrano tra le variazioni essenziali. Gli interventi di questo tipo su immobili vincolati o in aree naturali protette sono trattati come totale difformità.

Per gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione edilizia eseguiti in parziale difformità, il comune ingiunge la demolizione entro 120 giorni. Se la demolizione non è possibile senza pregiudicare la parte conforme, si applica una sanzione pecuniaria parametrata al costo di produzione o al valore venale, secondo la destinazione d’uso. È prevista anche una disciplina speciale per varianti in corso d’opera realizzate prima della legge n. 10/1977, regolarizzabili secondo le norme statali richiamate.

Per gli interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA, la sanzione ordinaria è pari al triplo dell’aumento di valore venale, con minimo e massimo fissati dalla legge. Per il restauro e risanamento conservativo su immobili vincolati, l’ente preposto al vincolo ordina demolizione e ripristino entro 90 giorni e applica una sanzione pecuniaria specifica; per immobili in zona A si applicano le regole con parere preventivo previsto dal d.P.R. 380/2001.

La mancata SCIA non comporta, da sola, l’applicazione delle sanzioni penali previste dal d.P.R. 380/2001.

Opere su beni culturali, beni paesaggistici e aree vincolate

Per gli immobili e beni culturali indicati dalla legge, la vigilanza, l’accertamento dell’abuso e le demolizioni spettano al competente organo ministeriale; il comune, se rileva l’abuso, ne dà comunicazione all’organo statale competente.

Per gli interventi non ultimati su beni paesaggistici, il comune provvede direttamente alla demolizione e al ripristino. Se le opere sono già ultimate, si applicano le regole ordinarie delle nuove costruzioni e ristrutturazioni, ferma restando la disciplina speciale del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

La disciplina speciale è richiamata anche per gli interventi in aree soggette a vincoli urbanistici, idrogeologici o di salvaguardia delle acque destinate al consumo umano.

Accertamento di conformità e sanatorie

La legge disciplina la sanatoria degli abusi secondo il doppio requisito della conformità urbanistica ed edilizia, distinguendo tra:

• ipotesi di nuova costruzione o opere assimilate;
• ipotesi di ristrutturazione edilizia, variazioni essenziali e interventi in difformità dalla SCIA.

Il rilascio del titolo in sanatoria è subordinato al pagamento di un’oblazione calcolata in rapporto al contributo di costruzione o all’aumento di valore venale, con importi minimi e massimi predeterminati. La domanda deve essere accompagnata dall’asseverazione del professionista abilitato.

Il comune decide entro 60 giorni per la sanatoria del permesso di costruire e entro 45 giorni per i casi con SCIA; decorso il termine, l’istanza si intende rifiutata nel primo caso e accolta nel secondo, salvo la disciplina speciale della SCIA in sanatoria.

Per gli interventi in zona sismica sono previste ulteriori attestazioni tecniche e il necessario raccordo con l’autorizzazione o i controlli dell’ufficio tecnico regionale, secondo la normativa statale richiamata.

Demolizioni, fondo di rotazione e destinazione delle sanzioni

Ogni anno, entro il 31 dicembre, i comuni trasmettono alla Regione una relazione sull’attività di vigilanza e sulle demolizioni eseguite o non eseguite con le relative cause ostative; la relazione è pubblicata sul BUR e sul sito regionale.

La demolizione delle opere abusive è disposta dal dirigente comunale sulla base di una valutazione tecnico-economica. Se il comune non può eseguire direttamente i lavori, l’affidamento avviene con procedure di evidenza pubblica; in caso di ulteriore impossibilità, interviene la Prefettura. Il comune può anche avvalersi di strutture tecnico-operative del Ministero della difesa mediante apposita convenzione.

È istituito un fondo regionale di rotazione per anticipare ai comuni, senza interessi, le spese di demolizione, ripristino e acquisizione al patrimonio comunale, nonché quelle per la predisposizione degli strumenti urbanistici relativi ai nuclei edilizi abusivi. Le anticipazioni sono rimborsate prioritariamente con i proventi delle sanzioni; se non rimborsate entro cinque anni, la Regione trattiene le somme dai trasferimenti ai comuni inadempienti.

I proventi delle sanzioni pecuniarie sono destinati prioritariamente a:

• rimborso delle anticipazioni del fondo di rotazione;
• incentivazione dell’attività di vigilanza del personale dipendente;
• sviluppo di strumenti tecnologici e conoscitivi per la prevenzione degli abusi;
• progetti di accessibilità e abbattimento delle barriere architettoniche negli edifici e attrezzature pubbliche individuati dalla legge.

Potere sostitutivo della Regione e commissario ad acta

La Regione può intervenire in via sostitutiva nei confronti dei comuni in caso di inerzia o inadempimento, soprattutto quando le situazioni presentino rilevante gravità per paesaggio, aree vincolate e assetto urbanistico-edilizio.

Il potere sostitutivo riguarda, in particolare:

• attività di vigilanza;
• rilascio di permessi di costruire in determinati casi;
• adozione di ingiunzioni di demolizione e sanzioni pecuniarie;
• acquisizione delle aree e demolizione delle opere abusive.

La struttura regionale diffida il comune a provvedere; se il comune resta inerte o non giustifica adeguatamente il ritardo, la Giunta delibera l’esercizio del potere sostitutivo e nomina un commissario ad acta. In alcune ipotesi di mancata sospensione dei lavori, la Regione può agire direttamente.

Il commissario ad acta può essere un dipendente regionale o un tecnico esterno iscritto in apposito albo. I compensi sono a carico del comune inadempiente. Il commissario deve mantenere il comune nella condizione di interloquire fino all’adozione degli atti sostitutivi e, conclusa l’attività, trasmette gli atti alla Procura della Repubblica e alla Corte dei conti.

Se il potere sostitutivo è esercitato, le sanzioni pecuniarie e le aree acquisite spettano alla Regione.

Annullamento di atti comunali illegittimi e sospensione dei lavori

La Regione può annullare, entro 10 anni dalla loro adozione, le deliberazioni e i provvedimenti comunali che autorizzano interventi non conformi alla normativa urbanistico-edilizia vigente. Per gli interventi realizzabili tramite SCIA, il termine decorre dalla scadenza dei 30 giorni dalla presentazione.

La procedura prevede:

• contestazione degli addebiti al titolare e al comune;
• termine di 60 giorni per le controdeduzioni;
• eventuale diffida al comune ad annullare in autotutela;
• delibera finale della Giunta regionale;
• trasmissione degli atti alla Procura e alla Corte dei conti.

La delibera di annullamento non può essere adottata oltre 18 mesi dall’accertamento iniziale. In pendenza del procedimento, la Regione può ordinare la sospensione dei lavori; tale sospensione perde efficacia se entro 6 mesi non interviene la delibera di annullamento. Nei 6 mesi successivi all’annullamento, il comune deve ingiungere la demolizione delle opere eseguite in base agli atti annullati.

Disposizioni transitorie, abrogazioni e finanza

Ai procedimenti sanzionatori già in corso alla data di entrata in vigore della legge si applicano le disposizioni previgenti.

La legge modifica inoltre la legge regionale n. 36/1987 sostituendo alcune denominazioni ormai superate e abroga varie disposizioni regionali precedenti in materia di lottizzazione e illeciti edilizi.

Sul piano finanziario, per l’attuazione della legge sono istituiti capitoli specifici di bilancio per il fondo di rotazione e per il recupero delle anticipazioni ai comuni, oltre alle coperture per le attività di supporto, monitoraggio e banca dati.

Ambito temporale e attualità pratica

La disciplina è ancora formalmente riferita alla Regione Lazio, ma molte sue previsioni operano oggi in coordinamento con successive modifiche, in particolare quelle richiamate dalle note di aggiornamento. Restano comunque rilevanti soprattutto per procedimenti edilizi, sanzionatori e di recupero ancora pendenti o per la gestione di abusi e demolizioni non ancora definiti.