Sentenza n. 6328/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego di condono presentato ai sensi della legge n. 326 del 2003 e della legge regionale Lazio n. 12 del 2004, deducendo in appello: 1) erronea qualificazione del manufatto come abusivo e omessa valutazione della sua preesistenza storica anteriore al 1934, epoca nella quale non sarebbe stato richiesto titolo edilizio; 2) violazione della disciplina statale e regionale sul condono, sostenendo che il diniego in area vincolata avrebbe richiesto anche una verifica autonoma della non conformità urbanistica delle opere; 3) erronea esclusione della natura meramente interna delle opere, ritenute prive di percepibilità esterna e quindi sanabili anche nell’ambito del terzo condono. In primo grado era stata inoltre dedotta una questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lett. b), della legge regionale Lazio n. 12 del 2004, non specificamente appellata. Le opere consistevano, tra l’altro, nella sostituzione della copertura con travi in legno lamellare, tavolato e tegole, nel consolidamento e incremento dello spessore delle murature perimetrali e nella realizzazione di una pavimentazione interna. Le precedenti concessioni edilizie in sanatoria relative al manufatto erano state annullate in autotutela; l’ordine di demolizione delle opere era divenuto definitivo e aveva qualificato l’intervento come nuova costruzione, mentre il giudice penale lo aveva qualificato come ristrutturazione edilizia.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha rilevato anzitutto che il diniego era fondato su due autonome ragioni: l’insistenza delle opere su un manufatto privo di valido titolo edilizio, a seguito dell’annullamento delle precedenti concessioni in sanatoria, e la localizzazione dell’immobile in area vincolata e nel Parco dell’Appia Antica. Essendo il provvedimento plurimotivato, la legittimità anche di una sola motivazione autonoma era sufficiente a sorreggerlo. La pregressa esistenza di una struttura anteriore al 1934 non dimostrava lo stato legittimo dell’edificio nella configurazione esistente al momento dell’intervento, non essendo stata provata l’identità di sagoma, struttura, consistenza, materiali, volume e destinazione rispetto al manufatto storico. Inoltre, una precedente sanatoria annullata non poteva costituire il presupposto per ulteriori interventi né consentire una progressiva regolarizzazione mediante successive domande di condono. Gli interventi ulteriori eseguiti su un manufatto abusivo ne condividono l’illegittimità, indipendentemente dal regime edilizio astrattamente applicabile all’intervento. Il giudicato formatosi sull’ordine di demolizione aveva inoltre accertato che le opere non erano riconducibili agli abusi minori ammessi al condono in area vincolata, ma costituivano un intervento di maggiore consistenza, qualificato come nuova costruzione dal giudice amministrativo e come ristrutturazione edilizia dal giudice penale. Era quindi irrilevante la mancata verifica autonoma della conformità urbanistica, poiché tale verifica non avrebbe potuto rendere sanabili opere incidenti su un manufatto non legittimato. È stata respinta anche la tesi della natura meramente interna: la sostituzione integrale della copertura aveva modificato l’involucro e l’aspetto esteriore dell’edificio, sicché non trovavano applicazione le disposizioni relative alle opere prive di percepibilità esterna. La questione di legittimità costituzionale della disciplina regionale non è stata riesaminata, perché il relativo capo della sentenza di primo grado non era stato specificamente appellato e, comunque, la questione è stata ritenuta manifestamente infondata alla luce della giurisprudenza costituzionale. La società è stata condannata al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 4.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. b), l.r. Lazio n. 12/2004

  La disposizione regionale è stata richiamata quale causa ostativa al condono per opere abusive realizzate in aree vincolate e protette; la questione di legittimità costituzionale non è stata specificamente devoluta in appello e il giudice l’ha comunque ritenuta manifestamente infondata.

• art. 32, comma 27, d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Il terzo condono in area vincolata è applicabile alle sole tipologie di interventi di minore rilevanza indicate ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1; non sono sanabili gli interventi riconducibili alle tipologie più incisive indicate ai numeri 1, 2 e 3, anche se conformi alla disciplina urbanistica.

• art. 3, comma 1, lett. d) ed e), d.P.R. n. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia o nuova costruzione, in ragione della sostituzione della struttura portante, dell’incremento della muratura e della modifica della copertura, esclude la riconducibilità alle opere minori condonabili in area vincolata.

• art. 3, comma 1, lett. b), legge n. 47/1985

  La disciplina del primo condono è richiamata con riferimento alle precedenti concessioni in sanatoria, il cui annullamento ha fatto venir meno il titolo edilizio relativo alla consistenza del manufatto.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  È stato applicato nel procedimento mediante comunicazione del preavviso di rigetto, cui la società ha presentato controdeduzioni.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La disposizione consente di ricostruire lo stato legittimo degli immobili realizzati anteriormente all’obbligo del titolo sulla base della consistenza originaria documentata, ma non estende la legittimità alle trasformazioni successive non dimostrate come regolari.

• art. 149 d.lgs. n. 42/2004

  La disciplina relativa agli interventi non soggetti ad autorizzazione paesaggistica non è applicabile quando le opere modificano l’aspetto esteriore dell’edificio.

• d.P.R. n. 31/2017, Allegato A, n. A.1

  L’esclusione dall’autorizzazione paesaggistica per opere prive di rilevanza esterna non riguarda la sostituzione integrale della copertura, che modifica l’involucro e l’aspetto esteriore dell’edificio.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  Il giudicato formatosi sull’ordine di demolizione ha qualificato le opere come nuova costruzione, soggetta a permesso di costruire.

Massime di principio

• In presenza di un provvedimento amministrativo plurimotivato, la legittimità di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sorreggere il dispositivo e rende irrilevanti le censure rivolte alle ulteriori motivazioni.
• Le opere edilizie ulteriori eseguite su un manufatto privo di valido titolo edilizio ne condividono l’illegittimità strutturale, indipendentemente dal regime edilizio astrattamente applicabile alle opere considerate isolatamente; non è quindi ammessa la sanatoria parziale di un intervento che incida sulla consistenza di un organismo edilizio già abusivo.
• La preesistenza storica di un manufatto anteriore all’obbligo di titolo edilizio non dimostra, da sola, lo stato legittimo della sua configurazione successiva: occorre provare la corrispondenza tra consistenza originaria e organismo edilizio esistente al momento delle trasformazioni.
• Una precedente sanatoria edilizia, ove annullata, non può costituire il presupposto legittimante per ulteriori interventi né consentire la progressiva regolarizzazione dell’organismo edilizio mediante successive domande di condono.
• Nel terzo condono, anche in presenza di un vincolo paesaggistico relativo e di conformità urbanistica, le opere realizzate in area vincolata sono sanabili solo se riconducibili alle tipologie di minore rilevanza previste dalla legge; interventi qualificabili come nuova costruzione o ristrutturazione edilizia restano esclusi.
• La sostituzione integrale della copertura di un edificio incide sull’involucro e sull’aspetto esteriore dell’immobile e non può essere qualificata come opera meramente interna o priva di percepibilità esterna.

Come è indicizzato