Sentenza n. 359/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato un'istanza per il rilascio, per quindici anni, di una concessione demaniale turistico-ricreativa relativa alla UMI A3 dell'Ambito A1 Costa Azzurra. Dopo la pubblicazione dell'istanza, il Comune le aveva comunicato l'assenza di domande concorrenti e la prosecuzione dell'istruttoria finalizzata al rilascio della concessione. Successivamente, tuttavia, il Comune ha ritenuto sussistenti più istanze concorrenti, interrompendo il procedimento e avviando una procedura comparativa. La ricorrente ha dedotto: violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi procedimentali; contraddittorietà tra la precedente comunicazione di assenza di domande concorrenti e gli atti successivi; difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti, difetto di motivazione, illogicità, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento; violazione dell'art. 37 Cod. nav., della normativa regionale e degli atti comunali che disciplinavano il rilascio delle concessioni; illegittimità dell'ammissione dell'istanza della controinteressata, perché trasmessa con modalità diverse da quelle prescritte, tardivamente e comunque non comparabile con l'istanza relativa alla singola UMI A3, trattandosi di una proposta unitaria per l'intero ambito; illegittimità del diniego di accesso alla documentazione relativa all'istanza concorrente. Con i motivi aggiunti sono stati impugnati anche l'ammissione dell'offerta della controinteressata e la lettera di invito alla procedura comparativa.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di inammissibilità del Comune. Ha ritenuto che gli atti impugnati non fossero meri atti endoprocedimentali privi di lesività, poiché avevano determinato l'arresto del procedimento originariamente avviato per il rilascio della concessione e il passaggio a un procedimento alternativo di comparazione. La ricorrente non aveva invece l'onere di impugnare immediatamente gli atti generali precedenti, privi di autonoma lesività, né la pubblicazione della propria istanza, che costituiva forma di pubblicità prevista dalla disciplina demaniale. Il Collegio, sulla base della documentazione acquisita mediante istruttoria, ha accertato che l'istanza della controinteressata era inammissibile: l'avviso richiedeva la presentazione all'Ufficio Protocollo entro il termine stabilito, mentre l'istanza era stata inviata via PEC alle ore 20:00:07 dell'ultimo giorno, quando l'ufficio era chiuso, ed era stata protocollata il giorno successivo, a termine scaduto. Non era possibile equiparare la trasmissione via PEC alla presentazione presso l'Ufficio Protocollo, poiché il Comune aveva espressamente previsto la PEC in altri procedimenti, ma non nell'avviso in questione. L'istanza era inoltre inammissibile perché non comparabile con quella della ricorrente: proponeva un progetto unitario per l'intero ambito, con accorpamento di più UMI, mentre la disciplina urbanistica e la precedente presentazione di istanze per singole UMI imponevano una valutazione distinta; l'accoglimento della proposta unitaria avrebbe ingiustificatamente escluso le istanze relative alle singole UMI. Ne conseguiva che non si era verificata la condizione prevista dal Comune per l'avvio della procedura selettiva, ossia la tempestiva presentazione di domande concorrenti. Il TAR ha quindi accolto il ricorso principale e i motivi aggiunti, annullando le determinazioni del 30 settembre e del 19 novembre 2025, la deliberazione giuntale n. 205/2025 nei limiti in cui riguardava l'istanza della ricorrente, l'ammissione dell'offerta della controinteressata e la lettera di invito alla procedura comparativa. Le ulteriori censure sono state assorbite. Gli effetti conformativi derivano dall'accertamento dell'assenza di una valida domanda concorrente e dall'obbligo dell'amministrazione di riesaminare il procedimento secondo tale presupposto. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 37 Cod. nav.

  La procedura comparativa per il rilascio della concessione demaniale presuppone il rispetto delle regole di pubblicità e la sussistenza di domande concorrenti ammissibili.

• art. 18 d.P.R. 328/1952

  “quando siano trascorsi 6 mesi dalla scadenza del termine massimo per la presentazione delle domande concorrenti senza che sia stata rilasciata la concessione al richiedente preferito per fatto da addebitarsi allo stesso, possono essere prese in considerazione le domande presentate dopo detto termine”

  La pubblicazione della domanda consente la presentazione di osservazioni o domande concorrenti entro il termine fissato dall'amministrazione; le domande successive possono essere considerate solo nei limiti previsti dalla disposizione.

• art. 2 l. 241/1990

  L'amministrazione è tenuta a concludere il procedimento avviato, senza interromperlo sulla base di un presupposto concorrenziale insussistente.

• art. 3 l. 241/1990

  Gli atti che modificano il corso del procedimento devono essere sorretti da un'istruttoria e da una motivazione coerenti con i presupposti di fatto.

• art. 7 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative trovano applicazione nel procedimento relativo all'ammissione e alla valutazione di una domanda concorrente quando tale procedimento incide sulla posizione del precedente istante.

• art. 22 l. 241/1990

  La documentazione relativa alla domanda concorrente non può essere sottratta all'accesso per un generico richiamo alla riservatezza, quando la procedura non è soggetta alle limitazioni eccezionali previste per i contratti pubblici e deve essere garantita la parità di trattamento.

• art. 35, comma 2, lett. d), d.lgs. 36/2023

  Le limitazioni all'accesso previste per le procedure di affidamento dei contratti pubblici non sono applicabili a una procedura di concessione demaniale non soggetta al codice dei contratti pubblici.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti e acquisizione del contraddittorio.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione ha avviato il procedimento per il rilascio di una concessione sulla base dell'assenza di domande concorrenti, il successivo passaggio a una procedura comparativa costituisce un arresto lesivo del procedimento originario ed è immediatamente impugnabile, senza necessità di attendere l'esito della gara o l'assegnazione ad altro operatore.
• La domanda concorrente deve essere presentata secondo le modalità e entro i termini stabiliti dall'avviso: la trasmissione via PEC non è equiparabile alla presentazione presso l'Ufficio Protocollo quando l'amministrazione abbia prescritto esclusivamente quest'ultima modalità. Una domanda trasmessa a ufficio chiuso e protocollata dopo la scadenza è tardiva e inammissibile.
• Non può essere considerata concorrente rispetto a una domanda riferita a una singola unità minima una proposta unitaria relativa a un ambito più ampio, quando la disciplina urbanistica e procedimentale impongano la valutazione separata delle singole unità e le proposte non siano comparabili.
• La pubblicazione della domanda di concessione demaniale, prevista dalla disciplina applicabile, non rende lesivo l'atto di pubblicazione nei confronti del richiedente; l'interesse all'impugnazione sorge con l'atto successivo che, ritenendo ammissibile una domanda concorrente, arresta il procedimento originario e avvia la comparazione.
• Il diniego di accesso alla domanda concorrente non può fondarsi su un generico obbligo di riservatezza quando la procedura non rientra nell'ambito dei contratti pubblici e la domanda del richiedente principale è stata resa pubblica; occorre garantire la trasparenza e la parità di trattamento.

Come è indicizzato