Sentenza n. 355/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto, ai sensi dell'art. 30 c.p.a., il risarcimento dei danni derivanti dall'inutile partecipazione a una gara per l'affidamento novennale di servizi di trasporto pubblico locale, articolata in due lotti e avente rilevante valore economico. Il termine per la presentazione delle offerte era stato fissato in 65 giorni dalla pubblicazione del bando, nonostante la complessità dell'offerta e gli onerosi adempimenti richiesti dalla lex specialis. La ricorrente aveva chiesto una proroga, evidenziando la ristrettezza del termine, ma l'Amministrazione aveva respinto l'istanza, confermando la congruità del termine. La ricorrente aveva quindi partecipato alla gara sostenendo costi per cauzione provvisoria, contributi ANAC, imposta di bollo, consulenze per il piano economico-finanziario e il progetto gestionale, nonché consulenze legali. La procedura è stata successivamente annullata con sentenze del TAR, anche in ragione dell'irragionevolezza e dell'effetto restrittivo della concorrenza derivanti dal termine di partecipazione eccessivamente breve, dalla lacunosità e contraddittorietà della lex specialis e dall'insufficiente motivazione dell'abbreviazione. La ricorrente ha dedotto la responsabilità precontrattuale dell'Amministrazione per violazione dei doveri di buona fede e correttezza nelle procedure di evidenza pubblica, chiedendo il ristoro di euro 118.387,00, corrispondenti ai costi inutilmente sostenuti. In via preliminare ha inoltre chiesto lo stralcio della memoria e della produzione documentale dell'Amministrazione, depositate tardivamente.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato irricevibile la memoria difensiva dell'Amministrazione e tardiva la produzione documentale depositata 21 giorni liberi prima dell'udienza, rilevando che l'Amministrazione, pur costituita da tempo, aveva esposto per la prima volta l'intero impianto difensivo nella memoria depositata nel termine previsto per le repliche. Tale condotta ha eluso la scansione dei termini processuali, alterato la parità delle parti e impedito alla ricorrente di controdedurre per iscritto; le repliche possono infatti riguardare soltanto nuovi documenti e nuove memorie, non introdurre per la prima volta l'intera difesa. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha riconosciuto la responsabilità precontrattuale dell'Amministrazione, ritenendo applicabili alla fase di gara i doveri di buona fede e correttezza. La condotta illecita è stata individuata nella predisposizione di un bando con termine di partecipazione eccessivamente ridotto, non adeguatamente istruito e motivato, nella presenza di ambiguità e lacune nella lex specialis e nel successivo rigetto sbrigativo della richiesta di proroga, nonostante l'Amministrazione fosse consapevole del giudizio pendente sulla legittimità della gara e avrebbe potuto attendere la decisione giurisdizionale. Il comportamento è stato ritenuto colposo, poiché contrario a disposizioni e principi chiari in materia di termini e concorrenza e caratterizzato da imperizia, negligenza, difetto di istruttoria e irragionevolezza. È stato riconosciuto il nesso causale tra la condotta amministrativa e la partecipazione della ricorrente, considerata una scelta di fatto necessitata per non autoescludersi da una gara rilevante. È stato altresì riconosciuto l'affidamento incolpevole dell'operatore economico, indotto a confidare nella legittimità delle determinazioni della stazione appaltante, anche dopo il rigetto della richiesta di proroga. Il danno risarcibile è stato limitato all'interesse negativo, comprendente i costi inutilmente sostenuti per partecipare alla gara; sono state escluse la chance relativa ai profitti dell'appalto non stipulato e il danno curriculare, riferibili all'interesse positivo. Il TAR non ha liquidato direttamente l'importo, ma ha condannato l'Amministrazione, ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., a formulare entro 90 giorni una proposta di pagamento. Per le spese di consulenza dovranno essere verificati il rapporto causale diretto e immediato, l'effettivo esborso mediante documentazione chiara e tracciabile e la coerenza con i contratti di consulenza. Sulle somme riconosciute spettano interessi e rivalutazione monetaria dall'8 febbraio 2023. L'Amministrazione è stata inoltre condannata al pagamento di euro 1.500,00 per spese processuali, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Consente la domanda di risarcimento del danno derivante dall'attività amministrativa illegittima o dalla violazione dei doveri dell'Amministrazione.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice, quando non è possibile determinare direttamente l'importo del risarcimento, di stabilire i criteri ai quali l'Amministrazione deve attenersi nella formulazione di una proposta risarcitoria.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Impone il rispetto dei termini per il deposito di memorie e documenti e impedisce di utilizzare il termine per le repliche per introdurre per la prima volta l'intero impianto difensivo.

• art. 1337 c.c.

  le parti, nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, devono comportarsi secondo buona fede

  Fonda la responsabilità precontrattuale, applicabile anche alla pubblica amministrazione nelle procedure dirette alla selezione del contraente.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  Positivizza il dovere generale di collaborazione e buona fede nei rapporti tra privato e pubblica amministrazione.

• art. 97, comma 2, Cost.

  Costituisce, insieme al principio di legalità, fondamento costituzionale dei doveri di imparzialità, buon andamento e correttezza dell'Amministrazione.

• art. 37, comma 9, d.lgs. 50/2016

  Richiamato quale disposizione applicabile ratione temporis alla gara e alla disciplina dei termini di partecipazione.

• art. 30 d.lgs. 50/2016

  Richiamato per i principi di correttezza, libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità e pubblicità nelle procedure di gara.

• art. 91 c.p.c.

  Fondamento, insieme all'art. 26 c.p.a., della condanna della parte soccombente alle spese di lite.

Massime di principio

• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può derivare da qualsiasi comportamento tenuto durante una procedura di evidenza pubblica, anche successivo alla pubblicazione del bando e anteriore all'aggiudicazione, quando risulti contrario ai doveri di correttezza e buona fede accertati in concreto.
• L'operatore economico che chiede il risarcimento per responsabilità precontrattuale deve provare l'affidamento incolpevole, la condotta oggettivamente contraria a correttezza e lealtà dell'amministrazione, l'imputabilità soggettiva della condotta a titolo di colpa o dolo, il nesso causale e il danno-conseguenza.
• La stazione appaltante viola i doveri di correttezza e buona fede quando fissa un termine di partecipazione irragionevolmente breve rispetto alla complessità della gara, senza adeguata istruttoria e motivazione, e mantiene tale termine nonostante una richiesta di proroga fondata su criticità concrete e sulla pendenza di un giudizio relativo alla legittimità della lex specialis.
• In caso di responsabilità precontrattuale derivante dall'inutile partecipazione a una gara, il danno risarcibile è limitato all'interesse negativo, comprendente le spese inutilmente sostenute per partecipare alla procedura e, se provata, la perdita di occasioni alternative; non comprendono invece la chance di conseguire l'utile dell'appalto non stipulato né il danno curriculare.
• Quando il giudice non determina direttamente l'importo del risarcimento, può fissare ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a. criteri vincolanti per la proposta amministrativa, imponendo la verifica del nesso causale delle singole poste, dell'effettivo esborso e della relativa documentazione.
• Il termine processuale per le repliche non può essere utilizzato dalla parte costituita per introdurre per la prima volta l'intero impianto difensivo e una nuova produzione documentale, poiché ciò viola la parità delle armi, il contraddittorio e il diritto di difesa dell'avversario; gli atti tardivi sono irricevibili o inutilizzabili.

Come è indicizzato