Sentenza n. 11889/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato gli atti generali e attuativi del meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici, deducendo l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e dei relativi atti applicativi. Sono stati invocati, tra gli altri, i principi di legittimo affidamento, certezza del diritto, irretroattività, proporzionalità, ragionevolezza, capacità contributiva, neutralità dell’IVA, concorrenza e tutela della libertà di iniziativa economica, nonché la violazione della disciplina delle modifiche dei contratti pubblici. Sono stati inoltre dedotti vizi propri degli atti ministeriali, quali difetto di istruttoria e motivazione, erroneità dei dati contabili, inclusione di servizi accessori e beni a utilità pluriennale, mancata considerazione della composizione pubblico-privata dell’offerta regionale e violazione delle garanzie partecipative e di trasparenza. Quanto alla determinazione regionale, l’impresa ha contestato la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’insufficiente indicazione del metodo di calcolo, l’omessa ostensione della documentazione contabile e l’erronea quantificazione della quota di ripiano. È stato chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea e la rimessione alla Corte costituzionale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente Stato-Regioni, ritenendo che essa avesse adottato atti rilevanti nell’iter del payback. Nel merito, ha respinto le censure contro gli atti statali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto non fondate le doglianze relative alla retroattività, al legittimo affidamento, alla certezza del diritto, alla proporzionalità, alla libertà di iniziativa economica e alla riserva di legge: il meccanismo era conoscibile dal 2015, mentre gli interventi successivi ne hanno reso operative le procedure senza innovare il presupposto sostanziale. Il payback è stato qualificato come contributo solidaristico, non come modifica dei contratti di gara, poiché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori e non incide su quantità o prezzi delle forniture. È stata esclusa la violazione dell’art. 53 Cost., poiché il meccanismo è parametrato al fatturato aziendale al lordo dell’IVA, e quella della neutralità dell’IVA, in ragione della detraibilità prevista dall’art. 9 del d.l. n. 34/2023. Il TAR ha inoltre ritenuto ragionevole l’uniforme fissazione del tetto regionale al 4,4% per il periodo 2015-2018; ha escluso che i servizi accessori possano essere inclusi nel fatturato dei dispositivi medici e ha ricondotto eventuali errori alla contabilizzazione degli enti sanitari o agli atti regionali applicativi. Ha escluso la violazione delle garanzie partecipative per gli atti generali, soggetti all’art. 13 l. n. 241/1990 e alle specifiche regole dell’art. 9-ter d.l. n. 78/2015. Quanto alla determinazione della Regione Emilia-Romagna, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa: gli atti regionali sono meramente vincolati, ricognitivi e tecnico-contabili, non esprimono potere autoritativo e danno luogo a un rapporto obbligatorio avente ad oggetto un diritto soggettivo patrimoniale, devoluto al giudice ordinario. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, il rilevamento dello sforamento, il concorso delle imprese fornitrici al ripiano e, per gli anni 2015-2018, la procedura di individuazione delle aziende obbligate.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  Attribuisce allo Stato la rilevazione e certificazione del superamento del tetto e alle Regioni attività vincolate di verifica contabile, individuazione delle imprese e imposizione del pagamento delle quote di ripiano.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell’ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012

  Ha fissato il tetto nazionale della spesa per dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, d.l. n. 78/2015, prevedendo la rilevazione dello sforamento sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA.

• art. 13 l. 241/1990

  Esclude l’applicazione delle disposizioni sulla partecipazione procedimentale agli atti amministrativi generali, che restano disciplinati dalle norme speciali sulla loro formazione.

• art. 9 d.l. 34/2023

  Consente alle aziende fornitrici di detrarre l’IVA dall’ammontare dei versamenti effettuati a titolo di payback secondo le modalità del d.P.R. n. 633/1972.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha rilevato che la controversia sugli atti regionali non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale è stato dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività, certezza del diritto e legittimo affidamento quando l’obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano già previsti dalla legge al momento della partecipazione alle gare; gli interventi normativi successivi che ne rendono operative le procedure non introducono necessariamente una nuova imposizione sostanziale.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti pubblici, incidendo sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore e non sulla quantità della fornitura o sul prezzo contrattuale; non costituisce quindi, per ciò solo, una modifica dei contratti pubblici né altera l’esito delle gare.
• La rilevazione dello sforamento del tetto e la quantificazione della quota complessiva di ripiano sono competenze statali; le Regioni e le Province autonome, nell’attuazione del payback per gli anni 2015-2018, svolgono soltanto attività vincolate di verifica contabile, individuazione delle aziende e calcolo della quota dovuta secondo parametri già fissati dalla legge e dagli atti statali.
• L’atto regionale che individua le aziende fornitrici e quantifica la quota individuale di payback, quando si limita a una ricognizione e somma di dati contabili secondo criteri predeterminati, non costituisce esercizio di potere autoritativo, ma accertamento tecnico-contabile di un rapporto obbligatorio; le relative controversie appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Le garanzie partecipative della l. n. 241/1990 non si applicano agli atti amministrativi generali soggetti all’art. 13 della medesima legge, salvo che la disciplina speciale preveda specifiche forme di partecipazione; per gli atti generali del payback rilevano le modalità procedurali stabilite dall’art. 9-ter d.l. n. 78/2015.
• Nel calcolo del payback, il fatturato rilevante riguarda il prezzo dei dispositivi medici e non i servizi accessori autonomamente qualificabili; l’eventuale inclusione di tali servizi o di beni a utilità pluriennale può rilevare sul piano della corretta contabilizzazione e degli atti regionali applicativi, ma non determina automaticamente l’illegittimità degli atti statali generali.

Come è indicizzato