Sentenza n. 1433/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti contestavano gli atti con cui il Comune aveva dichiarato improcedibili le istanze dirette a ottenere una nuova concessione demaniale e i titoli paesaggistico-edilizi necessari alla sostituzione, sul medesimo sedime e con caratteristiche identiche, di un pontile in legno realizzato negli anni Settanta. Deducevano violazione degli artt. 1, 2, 3, 10-bis e 19 l. 241/1990, dell'art. 13 l. 1497/1939 e, con riferimento all'ordinanza di demolizione, dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 e dell'art. 97 Cost., nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, sproporzione e sviamento. Sostenevano che il Comune avrebbe dovuto istruire le domande, eventualmente richiedendo integrazioni, invece di dichiararle improcedibili sulla base dell'asserita inesistenza dei titoli originari. Deducevano inoltre che, secondo la disciplina paesaggistica vigente all'epoca, l'autorizzazione paesaggistica potesse essere incorporata nel procedimento di concertazione previsto dall'art. 13 l. 1497/1939 per gli interventi su beni demaniali; che il titolo demaniale e il relativo disciplinare potessero ricomprendere anche l'autorizzazione edilizia; e che il reiterato rinnovo della concessione, l'incasso dei canoni e i pareri favorevoli espressi nel 2023 avessero ingenerato un affidamento qualificato, imponendo una specifica ponderazione degli interessi prima dell'adozione della demolizione. Il Comune eccepiva, tra l'altro, la carenza di interesse per mancata impugnazione di precedenti atti che avevano rilevato l'assenza dei titoli, sostenendo l'abusività originaria del pontile e la necessità della demolizione.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, rilevando che gli atti impugnati erano connessi alle nuove domande presentate dopo l'avvio del procedimento e non avevano natura meramente confermativa di precedenti atti. Applicando il criterio della ragione più liquida, ha esaminato prioritariamente il primo e il terzo motivo del ricorso introduttivo, ripresi nei motivi aggiunti, ritenendoli fondati e assorbenti. Ha interpretato l'art. 13 l. 1497/1939 come fonte di un regime autorizzatorio autonomo e alternativo rispetto a quello dell'art. 7, applicabile anche al demanio idrico lacuale, fondato sulla concertazione d'ufficio tra le amministrazioni e idoneo a incorporare nel titolo demaniale le valutazioni paesaggistiche, senza necessità di un autonomo provvedimento espresso della Soprintendenza. Ha inoltre ritenuto che il titolo demaniale del 1970 e il disciplinare del 1971, letti nel loro complesso e alla luce della locuzione "qualora occorra", non consentissero di affermare con certezza l'assenza della licenza edilizia; il provvedimento originario aveva autorizzato l'esecuzione dei lavori sul progetto presentato e la disciplina allora vigente imponeva una valutazione amministrativa coordinata delle opere su aree demaniali. Il mancato rinvenimento di un separato titolo paesaggistico o edilizio non equivaleva quindi alla prova dell'abusività del pontile. Il TAR ha escluso che le nuove istanze costituissero una sanatoria praeter legem, poiché miravano alla sostituzione del pontile e non alla regolarizzazione postuma di un'opera ritenuta abusiva. Ha attribuito rilievo ai pareri favorevoli della Giunta comunale e della Soprintendenza e all'affidamento derivante dal rinnovo delle concessioni e dall'incasso dei canoni. Per tali ragioni ha annullato sia le dichiarazioni di improcedibilità sia l'ordinanza di demolizione e ripristino, assorbendo le ulteriori censure. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda e l'evoluzione normativa.

Norme richiamate

• artt. 1, 2, 3, 10-bis e 19 l. 241/1990

  L'amministrazione non può definire improcedibile una domanda sostanzialmente sulla base di carenze documentali o di un presupposto controverso senza svolgere un'adeguata istruttoria e, ove necessario, consentire la partecipazione e l'integrazione documentale secondo le regole procedimentali.

• art. 13 l. 1497/1939

  La disposizione disciplinava, per gli interventi su beni demaniali, un regime autorizzatorio autonomo fondato sulla concertazione d'ufficio tra le amministrazioni, idoneo a incorporare nel titolo demaniale le valutazioni paesaggistiche senza necessità di un autonomo provvedimento espresso della Soprintendenza. La previsione ricomprendeva anche il demanio idrico lacuale.

• art. 7 l. 1497/1939

  Il regime ordinario, riferito all'iniziativa del privato proprietario, possessore o detentore, non era quello applicabile agli interventi su beni demaniali regolati dall'art. 13 della medesima legge.

• art. 31, commi 2 e 3, l. 1150/1942, come modificata dalla l. 765/1967

  La disciplina delle opere su aree demaniali prevedeva una valutazione coordinata dell'amministrazione dei lavori pubblici con le amministrazioni interessate e il Comune; nel caso concreto, il titolo originario e il disciplinare non consentivano di affermare con certezza che la licenza edilizia fosse mancante.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Invocato dai ricorrenti con riferimento al termine assegnato nell'ordinanza di demolizione; la questione è rimasta assorbita dall'annullamento dell'ordinanza per l'insussistenza del presupposto dell'abusività.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Richiamato dal Comune quale disciplina delle conseguenze dell'abusività paesaggistica; il presupposto applicativo è stato escluso dal TAR.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dal Comune quale base della demolizione delle opere abusive realizzate su aree demaniali; il TAR ha annullato l'ordinanza per l'erroneità del presupposto dell'assenza dei titoli.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dal Comune per sostenere che i ricorrenti avrebbero dovuto seguire il procedimento tipico di accertamento di conformità; il TAR ha escluso che le istanze mirassero a una sanatoria dell'opera preesistente.

Massime di principio

• L'art. 13 l. 1497/1939, vigente per gli interventi realizzati su beni demaniali, configurava un procedimento autorizzatorio autonomo rispetto a quello previsto dall'art. 7 della stessa legge: la concertazione d'ufficio tra le amministrazioni poteva incorporare nel titolo demaniale le valutazioni paesaggistiche, senza necessità di un separato provvedimento espresso della Soprintendenza.
• Il riferimento dell'art. 13 l. 1497/1939 ai luoghi interessanti aziende patrimoniali del Demanio dello Stato comprendeva anche il demanio idrico lacuale, non essendo limitato al demanio marittimo.
• Il mancato rinvenimento negli archivi di un autonomo titolo paesaggistico o edilizio relativo a un'opera demaniale risalente non dimostra, da solo, l'originaria abusività dell'opera, quando gli atti concessori e autorizzatori dell'epoca, interpretati nel loro complesso e alla luce della disciplina allora vigente, siano compatibili con l'incorporazione o l'avvenuto svolgimento delle valutazioni necessarie.
• La reiterata concessione del bene, l'incasso dei canoni e i successivi pareri favorevoli dell'amministrazione possono costituire elementi di affidamento qualificato che l'amministrazione deve considerare e motivatamente ponderare prima di adottare misure demolitorie o di ripristino, anche a distanza di molti anni.
• Le domande dirette alla sostituzione di un manufatto esistente con un'opera identica, sul medesimo sedime, non integrano necessariamente una richiesta di sanatoria straordinaria o praeter legem dell'opera preesistente; la loro qualificazione dipende dall'effettivo oggetto e dalla finalità delle istanze.

Come è indicizzato