DECRETO-LEGGE 6 luglio 2012, n. 95

Razionalizzazione della spesa pubblica e degli apparati

Il decreto-legge reca misure di contenimento e revisione della spesa pubblica, in particolare per acquisti di beni e servizi, organizzazione delle amministrazioni e locazioni passive. Il testo fornito riporta gli articoli 1-3, ma si interrompe nel corso dell’articolo 3; il quadro che segue è pertanto limitato alle disposizioni trasmesse.

Approvvigionamenti pubblici e strumenti Consip

Dopo l’entrata in vigore della legge di conversione, sono nulli i contratti stipulati in violazione degli obblighi di ricorso alle convenzioni e agli strumenti di acquisto previsti dalla normativa, e la violazione costituisce illecito disciplinare e causa di responsabilità amministrativa. Per la determinazione del danno erariale si considera anche la differenza fra il prezzo del contratto e quello indicato negli strumenti di acquisto. Per le amministrazioni statali è prevista un’eccezione quando il contratto risulti più conveniente rispetto ai parametri Consip e non vi siano state contestazioni sull’esecuzione di contratti precedenti con l’impresa. Le centrali di acquisto regionali non sono soggette all’obbligo richiamato dall’articolo 26, comma 3, della legge n. 488/1999, pur dovendo tener conto dei parametri Consip di qualità e prezzo.

Quando una convenzione Consip o regionale non è ancora disponibile e sussiste una motivata urgenza, le amministrazioni tenute a utilizzarla possono svolgere una procedura autonoma, ma il contratto deve avere durata e importo strettamente necessari ed essere sottoposto a condizione risolutiva in caso di successiva disponibilità della convenzione. Il MEPA può essere articolato in sezioni specifiche per amministrazioni che stipulino appositi accordi con il Ministero dell’economia e delle finanze e Consip.

Per le categorie merceologiche indicate, le amministrazioni pubbliche e le società a totale partecipazione pubblica incluse nel conto consolidato ISTAT devono approvvigionarsi tramite convenzioni o accordi quadro Consip o delle centrali regionali, oppure svolgere procedure autonome usando i sistemi telematici messi a disposizione da tali soggetti. Le categorie elencate sono energia elettrica, gas, carburanti di rete ed extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e mobile, autoveicoli individuati dal codice della strada (con le eccezioni indicate), veicoli per le Forze di polizia e autoveicoli blindati. La regola non si applica alle gare il cui bando era stato pubblicato prima dell’entrata in vigore del decreto.

Sono consentiti affidamenti al di fuori delle modalità ordinarie se effettuati tramite altre centrali di committenza o procedure a evidenza pubblica e con corrispettivi inferiori almeno del 5% per telefonia fissa e mobile e del 2% per carburanti, energia, gas e combustibili da riscaldamento rispetto ai migliori prezzi Consip o regionali. I contratti devono essere trasmessi all’ANAC e contenere una condizione risolutiva, con possibilità per il contraente di adeguare il prezzo, quando divengano disponibili convenzioni più convenienti di oltre il 10% rispetto ai contratti già stipulati. Il testo prevede inoltre che, in via sperimentale, dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2018 non si applicasse la disposizione sulle soglie di risparmio appena indicate. L’inosservanza comporta responsabilità disciplinare e per danno erariale; i contratti stipulati in violazione sono nulli. Con decreto ministeriale, sentita la Conferenza Stato-Regioni, possono essere individuate ulteriori categorie merceologiche. Il servizio sostitutivo di mensa mediante buoni pasto cartacei o elettronici è stato individuato come categoria aggiuntiva.

Gli aggiudicatari di convenzioni Consip o regionali possono proporre, durante la vigenza della convenzione e dei contratti attuativi, una riduzione delle condizioni economiche; la riduzione si applica ai contratti attuativi in corso e futuri dalla comunicazione pubblicata sui portali, previa verifica. Le amministrazioni che abbiano stipulato validamente contratti autonomi possono recedere, con preavviso di almeno 15 giorni, se successive convenzioni Consip offrono condizioni migliori e l’appaltatore non accetta di adeguare il prezzo. È dovuto il pagamento delle prestazioni eseguite e un decimo di quelle non eseguite; ogni patto contrario è nullo. Se l’amministrazione non esercita il recesso, ne informa la Corte dei conti entro il 30 giugno di ogni anno.

Il testo contempla inoltre misure transitorie, ormai riferite a scadenze passate, per l’incremento o la proroga di convenzioni in esaurimento: l’incremento dei quantitativi o degli importi massimi era previsto per convenzioni esaurite prima del 31 dicembre 2012, con possibilità di recesso dell’aggiudicatario entro 30 giorni dalla legge di conversione; la proroga poteva arrivare al 30 giugno 2013, se non fosse già stata pubblicata una nuova gara per prodotti o servizi analoghi. In caso di recesso dell’aggiudicatario, Consip o la centrale regionale potevano interpellare progressivamente, fino al terzo classificato, gli operatori della procedura originaria, purché offrissero condizioni tali da raggiungere il punteggio complessivo dell’offerta aggiudicataria. È inoltre consentito stipulare convenzioni con una o più imprese a condizioni migliorative rispetto a quelle del miglior offerente, quando ricorra un particolare interesse dell’amministrazione.

Piattaforme telematiche, dismissioni e riduzioni di spesa

Il Ministero dell’economia e delle finanze, tramite Consip, cura lo sviluppo e la gestione del sistema informatico di e-procurement per il programma di razionalizzazione degli acquisti. Consip può utilizzarlo, in base ad apposite convenzioni con il Ministero, per procedure svolte come centrale di committenza e per ulteriori attività a favore delle amministrazioni; il Dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi stipula intese con le amministrazioni che intendano avvalersene.

Il Ministero, avvalendosi di Consip, realizza un programma per rendere più efficienti, rapide e trasparenti le procedure di dismissione dei beni mobili pubblici, anche tramite strumenti telematici. Un decreto ministeriale non regolamentare, da emanare entro 90 giorni dall’entrata in vigore del decreto-legge, avrebbe dovuto definire il finanziamento del programma senza nuovi o maggiori oneri. Almeno l’80% dei proventi delle dismissioni era destinato, mediante riassegnazione ai pertinenti programmi dei ministeri interessati, a progetti innovativi dell’amministrazione che effettua la dismissione.

Dal 2012 le amministrazioni centrali dello Stato devono ridurre le spese per acquisti di beni e servizi. Una quota della riduzione è commisurata agli eccessi di costo rispetto al valore mediano ministeriale per singola voce del piano dei conti, sulla base delle analisi del commissario straordinario e dei dati di contabilità economica. Gli importi sono quelli dell’allegato 1 e vengono accantonati e resi indisponibili nei bilanci ministeriali, in relazione alle disponibilità dei capitoli. Entro il 10 settembre i ministri competenti possono proporre una diversa ripartizione della riduzione fra gli stanziamenti interessati. Le disposizioni dell’articolo non si applicano agli enti del Servizio sanitario nazionale, salvo l’obbligo di prevenzione della corruzione richiamato dal testo.

Il Ministero della giustizia deve conseguire risparmi attraverso la razionalizzazione dei costi delle intercettazioni telefoniche (almeno 25 milioni di euro nel 2012 e 40 milioni annui dal 2013), della distribuzione territoriale degli uffici giudiziari e dei relativi contributi comunali (almeno 30 milioni nel 2012 e 70 milioni annui dal 2013) e delle procedure di acquisto di beni e servizi, inclusi quelli relativi al personale della polizia penitenziaria (almeno 5 milioni nel 2012 e 10 milioni annui dal 2013). Tali risparmi concorrono agli obiettivi di riduzione della spesa delle amministrazioni centrali.

Per il triennio 2013-2015 il testo stabiliva riduzioni rispetto alle condizioni più favorevoli praticate nel 2011: almeno il 10% sui costi unitari di manutenzione di beni e servizi, hardware e software; almeno il 5% sui costi unitari per componenti e apparecchiature hardware, con caratteristiche tecniche non inferiori a quelle acquistate nel 2011, e per l’acquisizione di prodotti software. La manutenzione doveva essere affidata prioritariamente a imprese locali ove possibile. Le modalità attuative erano demandate a un decreto interministeriale sulla base dei costi standardizzati.

Prevenzione della corruzione e modifiche organizzative

I dirigenti sono tenuti a fornire le informazioni richieste per individuare le attività a maggior rischio di corruzione e a formulare proposte di prevenzione. Devono inoltre monitorare tali attività negli uffici diretti e disporre, con provvedimento motivato, la rotazione del personale quando siano avviati procedimenti penali o disciplinari per condotte corruttive.

Riduzione degli organici e riorganizzazione amministrativa

Per le amministrazioni dello Stato, anche a ordinamento autonomo, le agenzie, gli enti pubblici non economici, gli enti di ricerca e gli altri enti pubblici indicati, il decreto disponeva riduzioni non inferiori al 20% degli uffici dirigenziali generali e non generali e delle relative dotazioni organiche, nonché un’ulteriore riduzione non inferiore al 10% della spesa relativa ai posti del personale non dirigenziale. Per gli enti di ricerca erano esclusi ricercatori e tecnologi. Le percentuali si applicavano alle dotazioni risultanti dalle precedenti riduzioni per le amministrazioni già interessate e, per le altre, alle dotazioni previste dalla normativa vigente. Per il personale civile dell’Interno l’applicazione era collegata alla soppressione e razionalizzazione delle province e doveva avvenire entro il 30 aprile 2013.

Gli organici delle Forze armate erano da ridurre almeno del 10%, con rideterminazione dei volumi e misure per il personale eccedentario, comprese le procedure di gestione delle eccedenze e, se necessario, il collocamento in aspettativa per riduzione quadri. Un regolamento, con effetto dal 1° gennaio 2013, avrebbe ridotto gli organici degli ufficiali per ruolo e grado e il numero delle promozioni a scelta, con esclusione delle categorie indicate nel testo, e avrebbe previsto una riduzione graduale entro il 1° gennaio 2016. Per scuola e AFAM continuavano ad applicarsi le discipline settoriali.

Le riduzioni dovevano essere attuate con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri entro il 31 ottobre 2012. Potevano essere differenziate fra amministrazioni, purché una riduzione inferiore in una fosse compensata da una maggiore riduzione in un’altra. Per il Ministero degli affari esteri, le riduzioni riguardanti il personale in servizio all’estero erano collegate alla riorganizzazione delle sedi e dovevano completarsi entro il 31 dicembre 2012. Le amministrazioni che non avessero adottato i provvedimenti entro il 31 ottobre 2012 non potevano procedere ad assunzioni; nel frattempo le dotazioni erano provvisoriamente determinate in base ai posti coperti alla data di entrata in vigore del decreto, salve le procedure concorsuali, di mobilità e di conferimento o rinnovo di incarichi già avviate. Sono escluse dalle riduzioni le strutture e il personale del comparto sicurezza e dei Vigili del fuoco, il personale amministrativo degli uffici giudiziari, la magistratura e le amministrazioni specificamente indicate nel testo. Per gli enti locali si applicavano le disposizioni richiamate, mentre restavano ferme le limitazioni alle assunzioni.

Entro sei mesi dai provvedimenti di riduzione, le amministrazioni dovevano adottare regolamenti organizzativi diretti a concentrare le funzioni istituzionali ed eliminare duplicazioni, riorganizzare le funzioni ispettive e di controllo, ridefinire la rete periferica su base regionale o interregionale, unificare strutture logistiche e strumentali e favorire accordi per l’esercizio unitario di funzioni, anche mediante condivisione di risorse umane e strumenti tecnologici. Era inoltre prevista la tendenziale eliminazione degli incarichi dirigenziali indicati dalla norma. Il numero degli uffici dirigenziali non poteva essere aumentato se non con legge. Per un periodo originariamente limitato al 31 dicembre 2012, poi oggetto di proroghe indicate nel testo, i regolamenti organizzativi dei ministeri potevano essere adottati con decreto del Presidente del Consiglio, sottoposto al controllo preventivo della Corte dei conti; dalla sua efficacia cessava il precedente regolamento del ministero interessato.

Gestione delle eccedenze e mobilità

Per le eccedenze derivanti dalle riduzioni, le amministrazioni dovevano svolgere un esame congiunto con le organizzazioni sindacali e applicare le misure in ordine di priorità previsto. In presenza dei requisiti pensionistici individuati dalla disciplina vigente prima della riforma del 2011, era previsto il collocamento a riposo secondo le regole previgenti, con specifiche disposizioni sui tempi di corresponsione del trattamento di fine rapporto. Le amministrazioni dovevano poi stimare le cessazioni entro il termine indicato nel testo, individuare le eccedenze non riassorbibili nel triennio decorrente dal 1° gennaio 2013 e valutare il ricorso al part-time per il personale non dirigenziale in eccedenza, secondo criteri concordati con le organizzazioni sindacali entro 30 giorni.

Il personale non riassorbibile doveva essere dichiarato in esubero, comunque non oltre il 31 dicembre 2013. Il periodo di disponibilità di 24 mesi poteva essere esteso fino a 48 mesi se, entro tale arco temporale, il dipendente maturava i requisiti pensionistici. Il Dipartimento della funzione pubblica doveva monitorare i posti vacanti e pubblicarne un elenco; il personale in disponibilità poteva chiedere la ricollocazione e le amministrazioni erano tenute ad accogliere le domande nei limiti dei posti disponibili. Le amministrazioni che non accoglievano le domande non potevano assumere personale. Le regole si applicavano anche alle eccedenze dichiarate per ragioni funzionali o finanziarie.

Il testo sospendeva inoltre le modalità di reclutamento previste dall’articolo 28-bis del d.lgs. n. 165/2001 fino alla conclusione dei processi di riorganizzazione e, comunque, non oltre il 31 ottobre 2021. Durante i processi di riorganizzazione, le amministrazioni dovevano informare le organizzazioni sindacali e avviare un esame sui criteri di individuazione degli esuberi o sulle modalità di mobilità; trascorsi 30 giorni senza accordo, potevano procedere alla dichiarazione di esubero e alla mobilità. Le modifiche al d.lgs. n. 165/2001 ridefinivano inoltre gli obblighi di informazione e confronto sindacale e prevedevano percorsi formativi per favorire la mobilità, nei limiti delle risorse disponibili.

Limiti ai compensi nelle società controllate

Per le società non quotate, direttamente o indirettamente controllate da pubbliche amministrazioni, il compenso degli amministratori e il trattamento economico annuo onnicomprensivo dei dipendenti non potevano superare il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione, ferme restando eventuali soglie inferiori. Le disposizioni si applicavano dal primo rinnovo dei consigli di amministrazione successivo all’entrata in vigore della legge di conversione e agli atti e contratti successivi.

Locazioni passive e uso gratuito degli immobili

Per gli anni dal 2012 al 2023, l’aggiornamento dei canoni di locazione passiva in base agli indici ISTAT non si applicava agli immobili utilizzati per finalità istituzionali dalle amministrazioni incluse nel conto consolidato ISTAT e dalle Autorità indipendenti, inclusa la Consob.

Le modifiche al d.P.R. n. 296/2005 consentivano alle regioni e agli enti locali di utilizzare gratuitamente immobili statali per finalità istituzionali; era inoltre previsto l’uso gratuito, da parte delle regioni, degli immobili statali destinati esclusivamente a servizi per il diritto allo studio universitario. La legge n. 311/2004 veniva modificata per consentire alle regioni e agli enti locali di concedere gratuitamente alle amministrazioni statali immobili di loro proprietà per finalità istituzionali. Le regioni e gli enti locali potevano recedere entro il 31 dicembre 2013 dai contratti di locazione in corso, anche derogando ai termini di preavviso contrattuali.

Per i contratti di locazione passiva a uso istituzionale delle amministrazioni centrali e delle Autorità indipendenti, il canone era ridotto del 15% dal 1° luglio 2014. La riduzione si applicava comunque, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, ai contratti scaduti o rinnovati successivamente e si inseriva automaticamente nei contratti in corso, anche in deroga a clausole difformi, salvo il diritto di recesso del locatore. La stessa riduzione era prevista per gli utilizzi senza titolo già in essere alla data di entrata in vigore del decreto. Il testo fornito si interrompe dopo questa disposizione e non consente di ricostruire le eventuali ulteriori regole dell’articolo 3.

Attualità delle disposizioni

Numerose misure riportate hanno termini ormai scaduti o riguardavano periodi circoscritti, fra cui le riduzioni di spesa del 2012-2015, le proroghe delle convenzioni fino al 2013, il regime sperimentale 2017-2018 e la sospensione del reclutamento fino al 31 ottobre 2021. Il testo segnala inoltre l’abrogazione di alcuni commi dell’articolo 1 e di una lettera dell’articolo 2, nonché una pronuncia della Corte costituzionale che ha dichiarato illegittima una parte della disciplina sulla cessazione degli incarichi dirigenziali della Presidenza del Consiglio.