Sentenza del 14/09/2016 n. 18007 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

Il Comune contestava la decisione della CTR che aveva escluso sanzioni e interessi sull’ICI 2005 per obiettiva incertezza normativa. Sosteneva che già nel 2005-2006 la giurisprudenza prevalente riconosceva come edificabili, ai fini ICI, le aree inserite nel piano regolatore generale anche senza strumenti attuativi e che tale interpretazione era stata chiarita da norme di interpretazione autentica. Il contribuente, con ricorso incidentale, lamentava invece l’omessa o insufficiente motivazione sulla contestata incongruità del valore attribuito dal Comune ai terreni.

La decisione

La Cassazione ha accolto il ricorso principale: ha ritenuto insussistente un’obiettiva incertezza normativa che giustificasse l’esclusione di sanzioni e interessi, considerati l’orientamento giurisprudenziale prevalente e la norma di interpretazione autentica sulla rilevanza della previsione edificatoria nel piano regolatore generale. Ha rigettato come inammissibile il ricorso incidentale, perché diretto a ottenere una nuova valutazione del merito: la CTR aveva esaminato la stima comunale, basata su perizia tecnica e valori predeterminati, mentre il contribuente non aveva fornito criteri tecnici idonei a confutarla. La Corte ha cassato senza rinvio la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, ha rigettato il ricorso originario del contribuente limitatamente a sanzioni e interessi; il resto era già coperto dal giudicato formatosi sulla sentenza d’appello. Spese di merito compensate; il contribuente è stato condannato alle spese di legittimità, liquidate in 2.500 euro oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• D.Lgs. n. 546/1992, art. 8

  In tema di sanzioni amministrative per violazione di norme tributarie, per incertezza normativa obiettiva, quale causa di esenzione del contribuente da responsabilità, deve intendersi la situazione che si crea per effetto dell'azione di tutti i formanti del diritto, tra i quali, in primo luogo, ma non esclusivamente, la produzione delle norme, il cui accertamento è rimesso all'esclusiva valutazione del giudice.

  L’esenzione da sanzioni per obiettiva incertezza richiede una reale difficoltà interpretativa derivante dal quadro normativo e dagli altri formanti del diritto, valutata dal giudice; non basta che vi siano state opinioni difformi se la norma e l’orientamento prevalente consentivano di individuare la regola applicabile.

• D.Lgs. n. 472/1997, art. 6

  La decisione lo considera tra le disposizioni invocate in tema di esclusione della responsabilità sanzionatoria, ma non ne espone una specifica interpretazione autonoma.

• Legge n. 212/2000, art. 10, comma 3

  La disposizione è richiamata tra quelle invocate dal Comune sulla non applicabilità delle sanzioni in caso di incertezza normativa, ma la Corte fonda la decisione sul criterio generale dell’incertezza obiettiva e sulla disciplina interpretativa dell’edificabilità.

• D.Lgs. n. 504/1992, art. 2, comma 1, lett. b)

  In ogni caso, nella presente vicenda, è dirimente la sussistenza di un'esplicita norma d'interpretazione autentica, ossia il D.L. n. 203 del 2005, art. 11 quaterdecies, comma 16 (conv. nella L. n. 248 del 2005), sulla base della quale non potevano sussistere dubbi sulla portata e l'ambito di applicazione della norma di cui al D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 2, comma 1, lett. b), in tema di definizione di aree fabbricabili e di presupposto impositivo e base imponibile ICI.

  Ai fini ICI, la nozione di area fabbricabile comprende l’area interessata dalla previsione edificatoria dello strumento urbanistico generale, anche se mancano strumenti urbanistici attuativi; la norma interpretativa rendeva riconoscibile tale criterio nel periodo controverso.

• D.L. n. 203/2005, art. 11-quaterdecies, comma 16, convertito dalla Legge n. 248/2005

  Volendo fare "buon governo" dell'esposto insegnamento alla fattispecie oggetto di controversia, deve rilevarsi come all'epoca dei fatti di causa (anno d'imposta 2005 con termine per l'obbligo di presentazione della dichiarazione ICI al giugno 2006), pur sussistendo un orientamento secondo il quale la qualifica di area edificabile presupporrebbe, anche ai fini fiscali, che le procedure per l'approvazione degli strumenti urbanistici siano perfezionate, può ritenersi che fosse, invece, in giurisprudenza prevalente l'orientamento che riteneva, invece, edificabile l'area inserita in un P.R.G. anche in assenza di strumenti attuativi.

  La disposizione di interpretazione autentica chiarisce che la previsione edificatoria nel piano regolatore generale è sufficiente ai fini della qualificazione dell’area come fabbricabile, senza attendere l’adozione di piani attuativi. La Corte ritiene che tale chiarimento, insieme alla giurisprudenza prevalente, escludesse l’incertezza normativa obiettiva.

• D.L. n. 223/2006, art. 36, comma 2

  Inoltre, nel corso del 2006, l'art. 11 quaterdecies comma 16 è stato ulteriormente ribadito e precisato dal D.L. n. 223 del 2006, art. 36, comma 2 che ha esteso la rilevanza della sola previsione dello strumento urbanistico generale quale condizione rilevante ai fini della qualificabilità dei terreni come edificabili, ai fini ICI anche ai fini Iva, dell'imposta di registro e delle imposte sui redditi, con indicazione dello specifico momento al quale avere riguardo per ritenere integrata la previsione dell'edificabilità di un terreno (cioè, la semplice adozione dello strumento di pianificazione generale).

  La sola adozione dello strumento urbanistico generale che attribuisce destinazione edificatoria rileva per qualificare il terreno come edificabile, senza necessità di strumenti attuativi; la norma estende tale criterio anche ad altri tributi.

• D.Lgs. n. 446/1997, artt. 52 e 59

  In tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), è legittimo l'avviso di accertamento emanato sulla base di un regolamento del consiglio comunale che, in forza del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, artt. 52 e 59, e D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 48, abbia indicato periodicamente i valori delle aree edificabili per zone omogenee con riferimento al valore venale in comune commercio, trattandosi di atto che ha il fine di delimitare il potere di accertamento del comune qualora l'imposta sia versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato e, pur non avendo natura imperativa, integra una fonte di presunzioni idonea a costituire, anche con portata retroattiva, un indice di valutazione per l'Amministrazione ed il giudice, con funzione analoga agli studi di settore.

  I valori comunali predeterminati per zone omogenee non hanno natura imperativa, ma possono costituire un indice presuntivo utilizzabile dall’amministrazione e dal giudice per stimare il valore venale delle aree e delimitare l’attività di accertamento.

• D.Lgs. n. 267/2000, art. 48

  In tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), è legittimo l'avviso di accertamento emanato sulla base di un regolamento del consiglio comunale che, in forza del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, artt. 52 e 59, e D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 48, abbia indicato periodicamente i valori delle aree edificabili per zone omogenee con riferimento al valore venale in comune commercio, trattandosi di atto che ha il fine di delimitare il potere di accertamento del comune qualora l'imposta sia versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato e, pur non avendo natura imperativa, integra una fonte di presunzioni idonea a costituire, anche con portata retroattiva, un indice di valutazione per l'Amministrazione ed il giudice, con funzione analoga agli studi di settore.

  La disposizione è richiamata, insieme alla disciplina del D.Lgs. n. 446/1997, a fondamento della possibilità di determinare periodicamente valori di riferimento delle aree edificabili; tali valori costituiscono indici presuntivi, non tariffe inderogabili.

• Codice di procedura civile, art. 360, comma 1, n. 5

  La motivazione omessa o insufficiente è configurabile soltanto qualora dal ragionamento del giudice di merito, come risultante dalla sentenza impugnata, emerga la totale obliterazione di elementi che potrebbero condurre ad una diversa decisione, ovvero quando sia evincibile l'obiettiva carenza, nel complesso della medesima sentenza, del procedimento logico che lo ha indotto, sulla base degli elementi acquisiti, al suo convincimento, ma non già quando, invece, vi sia difformità rispetto alle attese ed alle deduzioni della parte ricorrente sul valore e sul significato dal primo attribuiti agli elementi delibati.

  Il vizio motivazionale sussiste se sono stati trascurati elementi decisivi o manca un percorso logico riconoscibile; non consente invece di rimettere in discussione la valutazione delle prove perché diversa da quella auspicata dalla parte.

• Codice di procedura civile, art. 384

  Va, conseguentemente accolto l'unico motivo del ricorso principale, rigettato l'incidentale, cassata senza rinvio l'impugnata sentenza e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ex art. 384 c.p.c., rigettato l'originario ricorso introduttivo (relativamente alle sanzioni ed interessi, in quanto il rigetto della restante parte è già coperto dal giudicato, con la sentenza d'appello).

  Quando non occorrono ulteriori accertamenti di fatto, la Cassazione può decidere la causa nel merito dopo la cassazione, entro i limiti delle questioni ancora devolute e non coperte da giudicato.

Massime di principio

• Ai fini ICI, un’area può essere considerata edificabile già quando il piano regolatore generale la destina all’edificazione; non è necessario che siano stati approvati anche gli strumenti attuativi.
• L’esonero dalle sanzioni per incertezza normativa obiettiva non discende dalla sola presenza di interpretazioni minoritarie o contrarie: occorre una difficoltà oggettiva nell’individuare la regola, valutata considerando norme, prassi e giurisprudenza disponibili nel periodo rilevante.
• Un motivo di ricorso per vizio motivazionale non può essere utilizzato per chiedere alla Cassazione una nuova valutazione di stime e prove. Per contestare una valutazione tecnica occorre indicare elementi o criteri concreti idonei a evidenziarne l’errore o l’incompletezza.
• I valori delle aree edificabili stabiliti dal Comune per zone omogenee possono essere utilizzati come indici presuntivi del valore venale, ma non sono di per sé valori inderogabili; la contestazione richiede elementi tecnici specifici.