Cassazione Civile, Ordinanza n. 07337/2023 del 14/03/2023

Esito

La controversia

Una società di telecomunicazioni aveva ottenuto una concessione temporanea per occupare suolo pubblico e svolgere scavi finalizzati alla posa di condutture sotterranee. L'amministrazione comunale aveva poi richiesto, sulla base di un regolamento comunale e della clausola inserita nel rapporto concessorio, una somma qualificata come clausola penale per la tardiva riconsegna delle aree. La società aveva agito per l'accertamento negativo del credito comunale, sostenendo che la penale fosse una prestazione patrimoniale imposta illegittimamente con atto amministrativo generale, priva di valida forma scritta e comunque nulla; deduceva inoltre l'efficacia erga omnes del giudicato amministrativo che avrebbe annullato la disposizione regolamentare presupposta, nonché l'omessa considerazione della normativa di settore sulle comunicazioni elettroniche, che vieterebbe oneri ulteriori rispetto a quelli stabiliti per legge. I motivi di ricorso per cassazione erano tre: (1) violazione degli artt. 1382, 1321 e 1418 c.c., delle norme sulla contrattualità con la P.A. e della disciplina di settore, per la qualificazione civilistica della penale e la sua asserita nullità; (2) violazione dell'art. 2902 c.c. e dell'art. 1418 c.c. per non avere riconosciuto l'efficacia del giudicato amministrativo di annullamento del regolamento comunale; (3) omessa pronuncia e violazione della normativa sulle telecomunicazioni per non aver considerato il divieto di imporre oneri diversi da quelli di legge.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che, nella concessione temporanea di suolo pubblico con autorizzazione allo scavo, l'impegno del concessionario di rispettare gli obblighi relativi allo scavo e la clausola penale prevista dal regolamento e recepita nel provvedimento danno luogo a una convenzione accessiva alla concessione, validamente stipulata in forma scritta ad substantiam ai sensi dell'art. 17 r.d. n. 2440/1923. Ha richiamato la natura mista della concessione-contratto e la possibilità per l'amministrazione di prevedere una penale con funzione sia sanzionatoria dell'interesse pubblico sia di predeterminazione del danno. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché non era stata provata, neppure nel merito, l'effettiva definitività del giudicato amministrativo invocato. Il terzo motivo è stato reputato generico e comunque non pertinente, poiché la disciplina sulle comunicazioni elettroniche non esclude la stipulazione di obbligazioni contrattuali in connessione con scavi e occupazioni del suolo; nel caso concreto la penale derivava dall'accettazione della clausola nel rapporto concessorio. Le spese sono state compensate integralmente per il sopravvenuto intervento chiarificatore delle Sezioni Unite; è stato inoltre dato atto dell'obbligo del ricorrente di versare l'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1382 c.c.

  La penale è stata ricondotta a una clausola contrattuale validamente inserita nel rapporto concessorio, non a una prestazione patrimoniale imposta in via unilaterale.

• art. 1321 c.c.

  Richiamato ai fini della qualificazione negoziale della convenzione accessiva alla concessione.

• art. 1418 c.c.

  La nullità dedotta è stata esclusa perché la clausola penale risultava validamente pattuita e formalizzata nel rapporto con la P.A.

• art. 16 r.d. 2440/1923

  Richiamato nel contesto della disciplina dei contratti della pubblica amministrazione.

• art. 17 r.d. 2440/1923

  Indica la necessità della forma scritta ad substantiam per i contratti della P.A.; la convenzione accessiva alla concessione è stata ritenuta conforme a tale requisito.

• art. 11 L. 241/1990

  Gli accordi con contenuto patrimoniale sono compatibili con l'esercizio di potestà pubbliche e possono regolare aspetti patrimoniali del rapporto concessorio/autorizzatorio.

• art. 88 d.lgs. 259/2003

  La disciplina di settore non esclude obbligazioni contrattuali assunte dall'impresa di telecomunicazioni in relazione a scavi e occupazione del suolo.

• art. 93 d.lgs. 259/2003

  Non vieta accordi negoziali con la P.A.; impedisce soltanto l'imposizione di oneri o canoni non stabiliti per legge.

• art. 67 d.P.R. 495/1992

  Richiamato tra le norme dedotte nel primo motivo, senza che la Corte ne ravvisasse una violazione idonea a mutare l'esito.

• art. 2902 c.c.

  Invocato per il giudicato amministrativo, ma il motivo è stato ritenuto inammissibile per difetto di prova della definitività della sentenza TAR.

• art. 231 d.lgs. 285/1992

  Richiamato nel terzo motivo come parte della normativa di riferimento, ma ritenuto non decisivo o non pertinente rispetto alla ratio decidendi.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  È stato dato atto dei presupposti per l'ulteriore contributo unificato a carico del ricorrente.

• art. 1, comma 17, L. 228/2012

  Norma richiamata quale base dell'ulteriore contributo unificato.

Massime di principio

• Nella concessione temporanea di suolo pubblico con autorizzazione allo scavo, la clausola penale prevista a carico del concessionario può essere validamente inserita in una convenzione accessiva alla concessione, purché il rapporto sia formalizzato per iscritto secondo le regole dei contratti della pubblica amministrazione.
• La clausola penale inserita in un rapporto concessorio pubblico può svolgere una funzione duplice: da un lato sanzionare la violazione dell'interesse pubblico correlato alla concessione; dall'altro predeterminare consensualmente il danno da inadempimento o ritardo.
• Le norme di settore che vietano alla pubblica amministrazione di imporre oneri o canoni non previsti dalla legge non escludono, di per sé, la possibilità per il privato di assumere obbligazioni contrattuali connesse all'uso del suolo e agli scavi, quando tali obbligazioni siano liberamente accettate nel rapporto concessorio.
• La deduzione del giudicato esterno richiede la prova della formazione del giudicato sulla decisione invocata; in mancanza di prova della definitività della sentenza amministrativa, il motivo è inammissibile.
• Un motivo di ricorso che si limiti a richiamare in modo generico la disciplina di settore, senza confrontarsi con la concreta ratio decidendi della sentenza impugnata, è inidoneo a fondare la cassazione.

Come è indicizzato