Cassazione Civile, Ordinanza n. 17756/2025 del 01/07/2025

Esito

La controversia

Un ente di assistenza residenziale aveva convenuto in giudizio un consorzio intercomunale e i comuni aderenti per ottenere il pagamento di somme dovute a titolo di integrazione delle rette per servizi socio-assistenziali resi tra gennaio 2009 e aprile 2011. Il tribunale aveva accolto la domanda e la corte d'appello aveva confermato, ritenendo i comuni obbligati in solido con il consorzio. I comuni hanno proposto ricorso per cassazione con cinque motivi. Con i primi due hanno sostenuto che la disciplina del d.lgs. 267/2000 sui consorzi di enti locali è completa e non prevede la responsabilità solidale dei consorziati; hanno inoltre affermato che l'art. 2615 c.c. non è applicabile ai consorzi pubblici e che la responsabilità solidale, prevista per i consorzi civilistici, tutela il fondo consortile e opera in un contesto imprenditoriale non sovrapponibile ai consorzi pubblici. Con il terzo e quarto motivo hanno censurato l'applicazione dell'art. 2615, comma 2, c.c., sostenendo che le convenzioni erano state stipulate dal legale rappresentante del consorzio e che, comunque, mancava la prova di un obbligo assunto nello specifico interesse dei singoli comuni. Con il quinto motivo hanno richiamato la disciplina di finanza pubblica e la giurisprudenza contabile, secondo cui i terzi possono agire solo sul fondo consortile.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto i primi due motivi, ritenendo fondate le doglianze sulla non applicabilità, ai consorzi di enti locali deputati alla gestione di servizi sociali privi di rilevanza economica, della responsabilità solidale prevista dall'art. 2615, comma 2, c.c. La Corte ha affermato che la disciplina pubblicistica del Testo unico degli enti locali ha portata tendenzialmente esaustiva, non contiene una previsione di responsabilità solidale dei comuni consorziati e, in mancanza di una specifica previsione nello statuto, nel regolamento o nel contratto di servizio, il consorzio risponde in via esclusiva delle obbligazioni assunte verso il terzo. Ha inoltre escluso che l'estensione della disciplina civilistica dei consorzi possa avvenire per analogia, perché la logica imprenditoriale dell'art. 2615 c.c. non è riferibile ai servizi socio-assistenziali pubblici. La sentenza impugnata è stata quindi cassata; gli altri motivi sono stati dichiarati assorbiti.

Norme richiamate

• art. 31 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  La disciplina dei consorzi di enti locali per la gestione associata di servizi e funzioni è ricostruita come fonte principale e tendenzialmente esaustiva; il richiamo alle norme sulle aziende speciali opera solo in quanto compatibile e non introduce automaticamente la responsabilità solidale dei consorziati.

• art. 113-bis d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Per i servizi sociali privi di rilevanza economica i rapporti tra enti locali e soggetti erogatori sono regolati da contratti di servizio.

• art. 114 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  commi 1, 4, 5, 5-bis, 6 e 8

  Le regole sulle aziende speciali descrivono un ente pubblico dotato di personalità giuridica e autonomia imprenditoriale; il loro richiamo, nei limiti della compatibilità, non consente di trasporre la disciplina privatistica dei consorzi civilistici ai consorzi pubblici.

• art. 3 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  La retta di ricovero nelle prestazioni socio-sanitarie è composta da una quota sanitaria a carico del sistema sanitario regionale e da una quota sociale o alberghiera a carico del comune, con partecipazione dell'utenza.

• art. 3-septies d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  comma 2, lett. b e comma 6

  Le prestazioni sociali a rilevanza sanitaria rientrano nella competenza dei comuni, che ne curano il finanziamento negli ambiti previsti dalla legge regionale.

• art. 15 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La convenzione istitutiva del consorzio è letta come accordo tra pubbliche amministrazioni.

• art. 2602 c.c.

  La disciplina codicistica dei consorzi non prevale quando esistano norme speciali che regolano in modo compiuto il consorzio pubblico.

• art. 2615 c.c.

  La responsabilità solidale dei consorziati vale per i consorzi civilistici in un contesto imprenditoriale e non è estensibile ai consorzi pubblici dei comuni per servizi sociali privi di rilevanza economica; la disposizione non può essere applicata per analogia in assenza di una specifica previsione pubblicistica o statutaria.

• art. 1705 c.c.

  È richiamato come regola generale del mandato, ma la Corte esclude che il caso possa essere risolto secondo la logica privatistica della spendita del nome, perché prevale la disciplina pubblicistica del consorzio.

• art. 1372 c.c.

  È richiamato nel ragionamento dei ricorrenti sulla eccezionalità della responsabilità solidale, ma la Corte non fonda su tale norma la decisione.

• art. 6, comma 19, d.l. 31 maggio 2010, n. 78

  Invocato dai ricorrenti a sostegno del limite alle responsabilità degli enti consorziati, ma i motivi che lo richiamano restano assorbiti.

• art. 14, comma 5, d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175

  Richiamato dai ricorrenti in tema di responsabilità e copertura del fabbisogno dei consorzi, ma il relativo motivo resta assorbito.

• art. 2093 c.c.

  Richiamato nei motivi, ma senza autonoma incidenza sulla ratio decidendi.

Massime di principio

• Nei consorzi di enti locali per la gestione di servizi pubblici privi di rilevanza economica, la responsabilità verso i terzi va ricostruita anzitutto sulla base della disciplina pubblicistica speciale, dello statuto, del regolamento e dei contratti di servizio, non sulla base delle regole codicistiche dei consorzi privati.
• L'art. 2615, comma 2, c.c. non è automaticamente applicabile ai consorzi pubblici: la responsabilità solidale dei consorziati è una regola propria dei consorzi civilistici, legata a una logica imprenditoriale e al perseguimento di interessi specifici dei consorziati, non estensibile ai servizi socio-assistenziali pubblici in via analogica.
• Quando un consorzio pubblico è dotato di personalità giuridica e autonomia patrimoniale, il terzo creditore non può pretendere la solidarietà dei singoli enti aderenti in mancanza di una previsione espressa; il consorzio resta il centro di imputazione dell'obbligazione.
• L'eventuale competenza finanziaria dei comuni consorziati a sostenere il costo di prestazioni socio-sanitarie non implica, di per sé, una loro obbligazione diretta verso il prestatore del servizio.

Come è indicizzato