Cassazione Civile, Ordinanza n. 02218/2024 del 22/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da una procedura di passaggio interno tra aree presso un ministero, avviata nel 2007 per complessivi 920 posti ma autorizzata inizialmente solo per 460 unità. La dipendente, collocatasi oltre i 460 posti autorizzati ma entro il numero complessivo bandito, ha chiesto l'inquadramento nell'Area III/Area C e la ricostruzione di carriera, sostenendo che: i bandi e gli accordi sindacali avessero già determinato un impegno dell'amministrazione allo scorrimento fino a 920 posti; la mancata autorizzazione integrativa dovesse considerarsi avverata per fictio ex art. 1359 c.c. o comunque fosse disapplicabile; il d.lgs. n. 150/2009 non potesse incidere su posizioni ormai maturate; e che, in ogni caso, vi fosse stato turn over sufficiente a legittimare lo scorrimento della graduatoria. Con il ricorso per cassazione sono stati dedotti tre motivi: violazione delle norme sullo ius superveniens e sui diritti quesiti; violazione delle norme sul potere dell'amministrazione di bandire e assumere e sulla natura delle procedure interne; violazione degli artt. 2697 e 115 c.p.c. per asserito errato riparto dell'onere della prova e mancata valorizzazione della non contestazione. Il Ministero ha resistito sostenendo che l'inquadramento oltre i 460 posti era subordinato a una ulteriore autorizzazione mai intervenuta, che la riforma del 2009 aveva comunque inciso sulle progressioni verticali, e che mancavano prova e allegazione dei presupposti per lo scorrimento per turn over.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che i bandi e gli accordi del 2007 avessero espressamente condizionato l'inquadramento oltre i 460 posti autorizzati a una successiva autorizzazione del Dipartimento della funzione pubblica, mai intervenuta; che, alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2009, la ricorrente non avesse ancora maturato un diritto soggettivo all'assunzione o all'inquadramento, perché mancavano sia l'autorizzazione integrativa sia l'approvazione della graduatoria; che il principio dei diritti quesiti non fosse dunque invocabile; che non ricorressero i presupposti per l'applicazione dell'art. 1359 c.c. né per la disapplicazione, difettando una posizione di diritto soggettivo; e che, quanto allo scorrimento per turn over, gravasse sulla parte attrice l'onere di provare i fatti costitutivi del preteso diritto, cioè vacanze riferibili ai posti autorizzati e coperti dalla graduatoria, non essendo sufficiente la mera allegazione di scoperture in organico. Condannata inoltre la ricorrente alle spese e al contributo unificato aggiuntivo.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. n. 150/2009

  dal 1° gennaio 2010 le amministrazioni coprono i posti disponibili nella dotazione organica mediante concorsi pubblici, con riserva non superiore al 50% per il personale interno; la norma ha inciso sulle progressioni verticali interne e sulle graduatorie formate dopo la sua entrata in vigore

• art. 35, comma 4, d.lgs. n. 165/2001

  l'avvio delle procedure concorsuali per le amministrazioni dello Stato è subordinato a un apposito DPCM autorizzatorio; l'autorizzazione è presupposto necessario per l'indizione e per l'assunzione

• art. 52 d.lgs. n. 165/2001

  richiamato per affermare che le mansioni superiori/acquisizione della qualifica superiore presuppongono sviluppo professionale o procedure concorsuali o selettive legittimamente svolte

• art. 6 d.lgs. n. 165/2001

  le variazioni delle dotazioni organiche devono essere coerenti con la programmazione triennale del fabbisogno; per le amministrazioni statali la programmazione è deliberata dal Consiglio dei ministri

• art. 15 CCNL Comparto ministeri 1998-2001

  consente passaggi interni tra aree nei limiti della dotazione organica e della programmazione del fabbisogno; richiama procedure selettive e il rispetto delle disposizioni vigenti

• art. 39 L. 449/1997

  richiamato quale base normativa del sistema di programmazione del fabbisogno e dei limiti alle assunzioni

• art. 1359 c.c.

  la fictio di avveramento della condizione non opera quando il mancato avveramento non è imputabile all'amministrazione

• art. 2697 c.c.

  il diritto allo scorrimento e all'inquadramento deve essere provato da chi lo fa valere, con dimostrazione dei relativi fatti costitutivi

• art. 115 c.p.c.

  la non contestazione non consente di ritenere provati fatti che costituiscono elementi costitutivi del diritto azionato se questi non sono allegati e provati adeguatamente

• art. 360 c.p.c., n. 3

  i motivi erano articolati come violazioni di legge

• art. 375 c.p.c.

  richiamato per escludere la trattazione in pubblica udienza, in difetto di questioni di particolare rilevanza

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  in caso di rigetto del ricorso sussiste l'obbligo di versare l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato

Massime di principio

• Le procedure di progressione verticale nel pubblico impiego privatizzato hanno natura sostanzialmente assimilabile a procedure di assunzione e richiedono, per la loro validità, il rispetto dei vincoli normativi sulla programmazione del fabbisogno e sulla preventiva autorizzazione dei posti.
• L'aspirante collocato in graduatoria acquista un diritto soggettivo all'assunzione solo quando la graduatoria è approvata e sussistono tutti i presupposti previsti dal bando e dalla disciplina applicabile; in mancanza di tali presupposti non vi è un diritto quesito tutelabile contro lo ius superveniens.
• Se il bando e gli atti presupposti subordinano l'inquadramento a una successiva autorizzazione integrativa, il mero avvio della procedura per un numero di posti superiore a quelli autorizzati non basta a fondare il diritto dei candidati oltre il contingente autorizzato.
• La fictio di cui all'art. 1359 c.c. presuppone un mancato avveramento della condizione imputabile alla parte tenuta a cooperare; se l'omissione dell'autorizzazione dipende da un soggetto terzo o da un atto non imputabile all'amministrazione, la condizione non si considera avverata.
• Nel contenzioso sullo scorrimento di graduatorie, incombe sul candidato l'onere di provare tutti i fatti costitutivi del preteso diritto, inclusa l'effettiva vacanza di posti coperti dalla graduatoria e la decisione dell'amministrazione di utilizzare quello strumento, non essendo sufficiente allegare generiche scoperture di organico.
• La semplice esistenza di posti vacanti in dotazione organica non equivale, di per sé, a un obbligo dell'amministrazione di scorrere una graduatoria o di procedere all'inquadramento dei candidati idonei.

Come è indicizzato