Cassazione Civile, Ordinanza n. 02157/2024 del 22/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da procedure selettive interne bandite nel 2007 dal Ministero per il passaggio dall'Area B alla posizione economica C1, in attuazione dell'art. 15 del CCNL comparto ministeri 1998-2001. L'amministrazione aveva richiesto l'autorizzazione per 920 posti, ma il DPCM del 16 gennaio 2007 aveva autorizzato soltanto 460 posizioni. Con accordi sindacali del luglio 2007 e relativi bandi, le graduatorie venivano descritte come utilizzabili anche per lo scorrimento in presenza di posti disponibili e per eventuali ulteriori autorizzazioni. I ricorrenti sostenevano di avere maturato il diritto all'inquadramento nell'Area C come idonei della procedura, invocando: la violazione della disciplina transitoria e dello ius superveniens introdotto dal d.lgs. 150/2009; la natura concorsuale delle procedure interne con conseguente ultrattività della graduatoria; l'obbligo del Ministero di procedere allo scorrimento anche per i posti successivamente vacanti; l'avveramento della condizione sospensiva ex art. 1359 c.c. per illegittimo diniego di autorizzazione; la disapplicazione dell'atto amministrativo; e, infine, la violazione delle regole sull'onere della prova e sul principio di non contestazione, ritenendo che il Ministero non avesse provato l'assenza dei presupposti per lo scorrimento.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto inammissibili varie censure perché non confrontate con la ratio decidendi della sentenza impugnata o formulate come mera contrapposizione alla lettura data dal giudice di merito. Nel merito, ha confermato che la progressione verticale tra aree era subordinata alla preventiva autorizzazione a copertura dei posti e che, nel caso concreto, l'autorizzazione era stata rilasciata solo per 460 unità; per le ulteriori posizioni non era mai intervenuta l'autorizzazione integrativa, sicché i ricorrenti non avevano maturato un diritto soggettivo all'inquadramento né un legittimo affidamento tutelabile. Ha inoltre escluso che l'accordo sindacale imponesse lo scorrimento fino a copertura di tutte le vacanze e ha ribadito che, in tema di diritto all'assunzione per scorrimento, grava sul preteso titolare l'onere di provare i presupposti costitutivi, tra cui l'effettiva decisione dell'amministrazione di coprire i posti mediante graduatoria valida. Spese a carico dei ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 15 CCNL Comparto Ministeri 1998-2001

  consente passaggi tra aree mediante procedure selettive interne, ma nei limiti della dotazione organica e del fabbisogno, con rispetto delle regole pubblicistiche e dell'autorizzazione alla copertura dei posti

• art. 35, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001

  testo vigente ratione temporis

  subordina l'avvio delle procedure concorsuali per le amministrazioni dello Stato all'emanazione di apposito DPCM; l'autorizzazione preventiva è condizione per l'indizione e per la validità dell'assunzione

• art. 52 d.lgs. n. 165 del 2001

  riconosce l'utilizzo di mansioni superiori o procedure concorsuali/selettive solo nei limiti previsti dall'ordinamento e conferma il rilievo pubblicistico delle progressioni verticali

• art. 6 d.lgs. n. 165 del 2001

  le variazioni delle dotazioni organiche devono essere coerenti con la programmazione triennale del fabbisogno e, per le amministrazioni dello Stato, seguono la deliberazione del Consiglio dei ministri

• art. 39 L. n. 449 del 1997

  richiamato quale base della programmazione del fabbisogno di personale e delle autorizzazioni assunzionali

• art. 24 d.lgs. n. 150 del 2009

  a decorrere dal 1° gennaio 2010

  ha introdotto per i posti disponibili nelle dotazioni organiche il concorso pubblico con riserva non superiore al 50% per il personale interno, incidendo sulle progressioni verticali interne

• art. 62 d.lgs. n. 150 del 2009

  richiamato dai ricorrenti in tema di disciplina transitoria e di efficacia delle procedure già avviate

• art. 11 disp. prel. c.c.

  invocato per sostenere l'irretroattività dello ius superveniens, ma ritenuto non dirimente nel caso concreto

• art. 2907 c.c.

  richiamato nel primo motivo come parametro della tutela giurisdizionale del diritto dedotto

• art. 35, comma 5-ter, d.lgs. n. 165 del 2001

  invocato per sostenere la possibilità di procedure riservate e la vigenza delle graduatorie delle selezioni interne

• art. 2, comma 2, d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato nel terzo motivo in relazione alla natura degli atti negoziali della PA e alla disciplina del rapporto di lavoro pubblico

• art. 1359 c.c.

  la Corte esclude l'applicabilità della fictio di avveramento della condizione perché manca una causa imputabile all'amministrazione e comunque non vi era un diritto soggettivo già sorto

• art. 2697 c.c.

  il diritto all'assunzione per scorrimento va provato da chi lo invoca, dovendo allegare e dimostrare i fatti costitutivi della pretesa

• art. 115 c.p.c.

  la censura sul principio di non contestazione è stata ritenuta in parte inammissibile perché tendeva a una rivalutazione del fatto e degli elementi probatori

• artt. 1362 e ss. c.c.

  il sindacato di legittimità sull'interpretazione dell'accordo integrativo richiede la specifica indicazione dei canoni ermeneutici violati, non essendo sufficiente contrapporre una diversa lettura del testo

• art. 63 d.lgs. n. 165 del 2001

  delimita il riparto tra tutela del diritto all'assunzione e controversie sulle procedure concorsuali; le progressioni verticali con novazione del rapporto rientrano nell'area delle procedure concorsuali di assunzione

Massime di principio

• Le progressioni verticali interne nella pubblica amministrazione, quando comportano una novazione oggettiva del rapporto e l'accesso a un'area superiore, sono soggette alle regole pubblicistiche in materia di reclutamento, incluse le autorizzazioni alla copertura dei posti e la programmazione del fabbisogno.
• Il diritto del candidato allo scorrimento della graduatoria sorge solo se la graduatoria è approvata, è ancora valida e l'amministrazione ha deciso di coprire la vacanza attingendo da quella graduatoria; in mancanza di uno di tali presupposti, la pretesa resta insoddisfatta.
• L'aspettativa del partecipante a una procedura selettiva interna non si trasforma in diritto quesito all'inquadramento prima dell'approvazione della graduatoria e dell'autorizzazione alla copertura del posto.
• Lo ius superveniens che modifica il regime delle progressioni verticali incide anche sulle procedure pregresse finché non sia sorto un diritto soggettivo perfetto; in assenza di disciplina transitoria, l'amministrazione non può perfezionare assunzioni o inquadramenti incompatibili con il nuovo assetto normativo.
• L'interpretazione degli accordi integrativi collettivi è questione di fatto riservata al giudice di merito e, in cassazione, può essere censurata solo denunciando specificamente la violazione dei canoni legali di ermeneutica, non mediante la mera proposta di una lettura alternativa.
• Chi invoca lo scorrimento della graduatoria deve allegare e provare tutti i fatti costitutivi della pretesa, compresa la sussistenza dei posti vacanti nei limiti della graduatoria valida e la decisione dell'amministrazione di coprirli senza indire una nuova procedura.

Come è indicizzato