Cassazione Civile, Ordinanza n. 02151/2024 del 22/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da procedure selettive interne bandite da un Ministero nel 2007 per il passaggio dall’Area B all’Area C, con richiesta originaria di 920 posti ma autorizzazione governativa limitata a 460 unità. Gli accordi sindacali e i bandi facevano riferimento sia ai posti autorizzati sia a un’eventuale integrazione successiva dell’autorizzazione per arrivare al totale richiesto. I ricorrenti, collocati in graduatoria oltre i primi 460 posti autorizzati, hanno chiesto il loro inquadramento sostenendo: che lo ius superveniens del d.lgs. 150/2009 non potesse incidere su una procedura già avviata; che i concorsi interni fossero equiparabili ai concorsi pubblici quanto a vigenza e scorrimento delle graduatorie; che il Ministero avesse già assunto un obbligo di scorrimento per tutti i 920 posti; che il diniego di autorizzazione dovesse ritenersi avverato ex art. 1359 c.c. per legittimo affidamento o comunque disapplicabile; e, in subordine, che vi fosse comunque diritto allo scorrimento per coprire vacanze sopravvenute nell’ambito del turn over. La Corte d’appello aveva invece ritenuto che l’inquadramento fosse possibile solo per i 460 posti autorizzati, che la successiva riforma avesse eliminato la possibilità di progressioni verticali in quel regime, che non vi fosse un diritto quesito né un affidamento tutelabile e che mancasse prova dei presupposti per lo scorrimento.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto inammissibili alcune censure perché non si confrontavano con la ratio decidendi della sentenza impugnata o si limitavano a contrapporre la lettura dei ricorrenti a quella del giudice di merito. Nel merito ha condiviso la conclusione della Corte territoriale secondo cui l’autorizzazione preventiva costituiva presupposto necessario per le progressioni interne, che nella specie era stata concessa solo per 460 posti; i ricorrenti, collocati oltre tale limite, non avevano maturato un diritto soggettivo all’inquadramento prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 150/2009. Ha escluso anche l’operatività dell’art. 1359 c.c. per mancanza di fatto imputabile all’Amministrazione, il legittimo affidamento, la disapplicazione dell’atto amministrativo e il preteso obbligo di scorrimento per turn over, ritenendo non adeguatamente censurata l’interpretazione dell’accordo sindacale e comunque non provati i presupposti costitutivi del diritto allo scorrimento. Condanna dei ricorrenti alle spese e applicazione dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. n. 150 del 2009

  dal 1° gennaio 2010 le amministrazioni coprono i posti disponibili mediante concorsi pubblici con riserva non superiore al 50% per il personale interno; la riforma ha inciso sulle procedure interne e sulla loro efficacia.

• art. 35, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001

  l’avvio delle procedure concorsuali per le amministrazioni dello Stato è subordinato a preventiva autorizzazione; tale autorizzazione è presupposto per l’indizione e per l’assunzione.

• art. 35, comma 5-ter, d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato dai ricorrenti a sostegno della tesi della vigenza delle graduatorie e della possibilità di scorrimento; la Corte non lo ritiene ostativo alla soluzione adottata.

• art. 52 d.lgs. n. 165 del 2001

  le mansioni superiori e lo sviluppo professionale o le procedure concorsuali/selettive rilevano nel sistema di inquadramento, ma non esonerano dal rispetto del regime autorizzatorio.

• art. 6 d.lgs. n. 165 del 2001

  le variazioni delle dotazioni organiche devono essere coerenti con la programmazione triennale del fabbisogno e, per lo Stato, con la deliberazione del Consiglio dei ministri.

• art. 39 l. n. 449 del 1997

  richiamato come norma di coordinamento della programmazione del fabbisogno di personale e delle assunzioni.

• art. 15 CCNL Comparto ministeri 1998-2001

  consente passaggi tra aree nei limiti della dotazione organica e della programmazione del fabbisogno; il passaggio interno è subordinato ai limiti e alle regole contrattuali e normative vigenti.

• art. 2 accordo MIBACT-OO.SS. 12 luglio 2007

  "Fatte salve le disposizioni normative vigenti, le graduatorie relative ai passaggi tra le aree rimarranno valide sino a nuovi bandi. Nel rispetto delle disposizioni di cui all’art. 15, comma 2, del CCNL 1998/2001 citato nelle premesse, gli idonei verranno inquadrati per effetto dello scorrimento man mano che si renderanno disponibili i posti messi a concorso a seguito di rinunce, pensionamenti o dimissioni dal servizio a qualsiasi titolo del personale risultato vincitore"

  l’accordo non prevede uno scorrimento assoluto e incondizionato, ma lo subordina alle disposizioni vigenti e alla disponibilità dei posti nei limiti del sistema di cui all’art. 15 CCNL.

• art. 1 bando del 24 luglio 2007

  "l’inquadramento in ruolo (...) solo dopo la concessione (...) della suddetta autorizzazione"

  l’inquadramento dei candidati oltre i posti già autorizzati era espressamente condizionato a una successiva autorizzazione.

• art. 7 bando del 24 luglio 2007

  l’inquadramento dei vincitori avviene secondo le graduatorie regionali e in coerenza con il DPCM autorizzativo e con eventuali successive determinazioni della Funzione pubblica.

• art. 1359 c.c.

  non opera perché il mancato avveramento della condizione non è imputabile all’Amministrazione; manca quindi il fatto ostativo causato dalla parte interessata.

• art. 2697 c.c.

  il diritto allo scorrimento va provato da chi lo allega; spetta al ricorrente dimostrare i fatti costitutivi della pretesa.

• art. 115 c.p.c.

  non consente di ritenere provati fatti costitutivi non specificamente allegati e dimostrati; il ricorrente non può fondare la pretesa su una mera contestazione generica della controparte.

• art. 63 d.lgs. n. 165 del 2001

  le controversie sul diritto all’assunzione da scorrimento appartengono al giudice ordinario quando non si contesta la legittimità della procedura concorsuale, ma si chiede l’utilizzo della graduatoria.

• art. 375 c.p.c.

  la trattazione ordinaria in Cassazione è camerale, mentre l’udienza pubblica è riservata alle questioni di particolare rilevanza.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  in caso di rigetto integrale del ricorso è dovuto l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Le progressioni verticali interne che comportano una novazione oggettiva del rapporto di lavoro sono soggette, come le nuove assunzioni, alla previa autorizzazione prevista dalla normativa sul pubblico impiego e dalla programmazione del fabbisogno.
• Il diritto allo scorrimento di una graduatoria non nasce dalla sola esistenza di posti vacanti, ma richiede il concorso di più presupposti: graduatoria approvata e valida, posti effettivamente coperti mediante scorrimento e specifica decisione dell’amministrazione o previsione del bando che imponga tale modalità.
• Quando il bando subordina espressamente l’inquadramento a una successiva autorizzazione, chi si colloca oltre i posti già autorizzati non acquista un diritto soggettivo pieno finché tale autorizzazione non intervenga.
• Lo ius superveniens può incidere sulle procedure selettive e sulle graduatorie non ancora consolidate in diritti soggettivi, impedendo la stipula dei rapporti non più conformi al nuovo assetto normativo.
• La fictio di avveramento della condizione ex art. 1359 c.c. richiede un comportamento imputabile alla parte nel cui interesse la condizione è prevista; non opera se il mancato avveramento dipende da un atto o un diniego non imputabile a quella parte.
• Nel giudizio di cassazione, la censura sulla violazione dei canoni ermeneutici di un accordo collettivo integrativo deve indicare specificamente quali regole interpretative siano state violate e in che modo; non è sufficiente proporre una lettura alternativa del testo.
• Chi invoca lo scorrimento della graduatoria ha l’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa, compresa la perdurante validità della graduatoria e la decisione dell’amministrazione di coprire il posto mediante quel meccanismo.

Come è indicizzato