Cassazione Civile, Ordinanza n. 11151/2026 del 25/04/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che una società, già destinataria di un provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti per impianti fotovoltaici, aveva visto respingere sia in primo grado sia in appello l’impugnazione di quel provvedimento. In un giudizio separato, promosso dal GSE per ottenere la restituzione delle somme già erogate a titolo di incentivo, il T.A.R. aveva accolto la domanda e il Consiglio di Stato aveva confermato, ritenendo la pretesa restitutoria riconducibile all’indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. e alla giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia. La società ha proposto ricorso per cassazione deducendo, con il primo motivo, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la lite riguardasse solo la ripetizione di somme ormai prive di titolo dopo il consolidamento definitivo della decadenza, senza più alcun esercizio di potere autoritativo. Con il secondo motivo ha denunciato eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato negato la sospensione del giudizio in attesa della definizione di un distinto procedimento di riesame della decadenza. Il GSE ha resistito, difendendo la permanenza della giurisdizione amministrativa in quanto la domanda restitutoria sarebbe comunque connessione diretta con il potere di decadenza esercitato in materia di incentivi energetici.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ha dichiarato assorbito il secondo e ha cassato la sentenza impugnata per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Ha affermato che la controversia sulla restituzione degli incentivi, quando il provvedimento di decadenza sia ormai definitivo e non più contestato, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, perché non investe più l’esercizio di poteri pubblicistici ma solo una ordinaria azione di ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c. La causa dovrà essere riassunta dinanzi al giudice ordinario, che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 362 c.p.c.

  richiamato come norma processuale per il ricorso in cassazione avverso pronunce del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione

• art. 110 c.p.a.

  richiamato quale base del ricorso per cassazione contro le sentenze del giudice amministrativo per motivi inerenti alla giurisdizione

• art. 111, comma ottavo, Cost.

  richiamato quale fondamento del controllo di legittimità sulla giurisdizione

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  la giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia opera solo quando la controversia attenga all’esercizio, anche mediato, di poteri pubblicistici; non si estende a una mera pretesa restitutoria dopo il consolidamento definitivo della decadenza

• art. 2033 c.c.

  la domanda di restituzione delle somme percepite senza titolo, a seguito del venir meno definitivo del presupposto dell’erogazione, integra un’azione di ripetizione dell’indebito devoluta al giudice ordinario

• art. 295 c.p.c.

  invocato nel secondo motivo in relazione alla sospensione necessaria del processo, ma il relativo esame è stato assorbito

• art. 56 del d.l. n. 76/2020

  richiamato come disciplina sopravvenuta del riesame dei provvedimenti di decadenza; la Corte ne evidenzia l’irrilevanza sulla giurisdizione della lite restitutoria

• art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011

  richiamato quale disciplina degli incentivi e delle conseguenze della decadenza; nel caso concreto la Corte non decide sul merito sostanziale della riduzione dell’importo, ma solo sulla giurisdizione

• d.l. n. 76/2020

  richiamato insieme alla relativa legge di conversione per la modifica della disciplina del riesame e della decadenza

• L. n. 120/2020

  legge di conversione del d.l. n. 76/2020 richiamata nel contesto della disciplina sopravvenuta

• L. n. 205/2017

  richiamata come precedente modifica dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011

• d.l. n. 101/2019

  richiamato come ulteriore modifica della disciplina degli incentivi e delle conseguenze della decadenza

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale, identificato dalla causa petendi e dalla natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, non solo dal tipo di pronuncia richiesta.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di produzione di energia si radica quando la controversia investe l’esercizio di poteri pubblicistici del GSE, come riconoscimento, diniego, revoca o decadenza degli incentivi, anche se il rapporto è formalizzato con strumenti negoziali.
• Se il provvedimento amministrativo che ha inciso sul rapporto è ormai definitivo e non più contestato, il potere autoritativo deve considerarsi esaurito e la successiva domanda di restituzione delle somme erogate si colloca su un piano privatistico di ripetizione dell’indebito.
• Una controversia limitata alla sola pretesa restitutoria, senza contestazione della legittimità della decadenza o della misura dell’incentivo, non attiene più a procedure o provvedimenti concernenti la produzione di energia e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Le precedenti pronunce sulla giurisdizione amministrativa in materia di incentivi energetici non sono automaticamente estensibili alle sole azioni di recupero patrimoniale, se queste presuppongono un assetto del rapporto già consolidato e non più oggetto di sindacato sul potere pubblico.

Come è indicizzato