Cassazione Civile, Sentenza n. 27833/2023 del 03/10/2023

Esito

La controversia

Vigni impugnava la delibera CONSOB n.18856 del 9 aprile 2014 con cui gli era stata irrogata una sanzione pecuniaria di Euro 155.000 in qualità di Direttore Generale di Banca Monte dei Paschi di Siena per quattro distinti profili: 1) mancata identificazione e gestione dei conflitti di interesse nel collocamento e negoziazione dei titoli 'Casaforte' (art.21 TUF e regolamenti congiunti); 2) carenze procedurali e di controllo nell'attività di valutazione/adeguatezza e profilatura della clientela e dei prodotti; 3) irregolarità nel pricing dei prodotti di emissione propria; 4) trasmissione a CONSOB di informazioni incomplete o non veritiere (art.8 TUF). In primo grado l'opposizione era stata rigettata dalla Corte d'Appello di Firenze (sentenza n.1917/2019) e Vigni ha proposto ricorso per cassazione articolando sette motivi: violazione della ripartizione dell'onere della prova; violazione del ne bis in idem per una precedente delibera CONSOB del 2/4/2014; omessa pronuncia su profili procedurali (es. mancata comunicazione dell'inizio del procedimento); contraddittorietà della motivazione e temporaneità delle condotte rispetto alla cessazione dell'incarico; omesso esame del limitato numero di 'riprofilature'; mancata applicazione del principio del favor rei / sopravvenienza normativa (D.Lgs.72/2015) a causa della presunta natura penale della sanzione; incongruità della misura sanzionatoria.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto che CONSOB avesse assolto l'onere probatorio depositando gli atti ispettivi e che non fosse richiesto all'autorità di collegare documenti e singole allegazioni poiché tale valutazione compete al giudice. Ha escluso il ne bis in idem: le due delibere CONSOB del 2/4/2014 e del 9/4/2014 contestavano fatti diversi e interessavano profili distinti (conformità delle informazioni al prospetto vs. irregolarità esecutive, conflitti di interesse, pricing e invio di dati non veritieri). Ha ritenuto inammissibile la censura relativa alla violazione della L.241/1990 perché il procedimento sanzionatorio segue la disciplina della L.689/1981 e il contraddittorio era stato comunque esperito nella fase di opposizione. Sul punto temporale e di imputabilità ha ritenuto corretta la ricostruzione della Corte d'appello: la rilevanza è del periodo nel quale sono state compiute le condotte, non della data della relazione ispettiva, e l'operazione era tale da giustificare la responsabilità dell'ex Direttore Generale. Quanto alla natura della sanzione, la Corte ha confermato che le sanzioni amministrative irrogate ai sensi dell'art.190 TUF, nella fattispecie, non hanno natura sostanzialmente penale tale da imporre l'applicazione automatica del principio di favore rei; di conseguenza non si applicava l'art.5 D.Lgs.72/2015 in senso favorevole al ricorrente. Infine, la misura sanzionatoria è stata ritenuta congrua e non viziata da eccesso, e il ricorso è stato respinto con condanna del ricorrente al pagamento delle spese di cassazione.

Norme richiamate

• D.Lgs. 58/1998 (Testo Unico della Finanza - TUF)

  art.21, comma 1-bis lett. a; art.21, comma 1 lett. d; art.8, comma 1; art.190

  Le violazioni contestate (conflitti di interesse, carenze di presidio, irregolarità di pricing, invio di informazioni non veritiere) rientrano nelle fattispecie sanzionate dal TUF; le sanzioni amministrative previste dall'art.190, stante la loro natura e collocazione normativa, non sono considerate 'sostanzialmente penali' tale da estendere automaticamente le garanzie del processo penale o il principio di favore rei.

• Regolamento Congiunto Banca d'Italia - CONSOB

  art.23; art.25; art.15 (29 ottobre 2007)

  Le disposizioni richiedono agli intermediari procedure e controlli per prevenire conflitti di interesse e assicurare adeguati presidi sull'attività di collocamento e sulla valutazione di adeguatezza; la loro violazione è fonte di responsabilità amministrativa.

• Regolamento CONSOB n.16190/2007

  Norme tecniche in materia di attività di investimento e controlli che integrano i profili di inadeguatezza procedurale e di offerta non conformi alle regole di profilatura e adeguatezza.

• Regolamento CONSOB n.11971/1999

  art.34-decies, comma 1, lett. a) e b)

  Riguarda l'obbligo di coerenza tra le informazioni fornite agli investitori e il prospetto; la delibera del 2/4/2014 contestava violazioni di questo tipo, distinte dalle altre contestazioni della delibera del 9/4/2014.

• Legge 24 novembre 1981, n.689

  Disciplina procedurale delle sanzioni amministrative: la Corte ricorda che il giudice ha potere discrezionale nella quantificazione entro i limiti edittali (art.11) e specifica che il procedimento sanzionatorio segue i canoni della L.689/1981, con la necessità di contestazione e possibilità di controdeduzioni; l'art.8 (continuazione) non è applicabile quando le condotte contestate siano autonome e diverse.

• Codice Civile

  Regola la ripartizione dell'onere della prova: la Corte precisa che l'autorità che impone la sanzione deve depositare gli atti posti a fondamento e che tale deposito può soddisfare l'onere probatorio, lasciando al giudice la valutazione del rapporto tra documenti e allegazioni.

• D.Lgs. 150/2011

  Citato in tema di onere probatorio e deposito degli atti ispettivi: non impedisce che il giudice integri la prova e valuti complessivamente il rapporto sanzionatorio.

• Legge 7 agosto 1990, n.241

  Il ricorrente lamentava omissioni relative alla comunicazione dell'inizio del procedimento; la Corte ha ricordato che il procedimento sanzionatorio, per la sua natura, è regolato dalla L.689/1981 e che il contraddittorio pertinente è quello della fase di contestazione e dell'opposizione.

• Codice di Procedura Civile

  art.112 c.p.c.; art.360 c.p.c., comma 1, n.4

  Richiamati con riferimento a presunte omissioni nella motivazione e nella pronuncia: la Corte ha ritenuto che non sussistessero omissioni rilevanti che giustificassero cassazione per violazione di motivazione o omessa pronuncia.

• D.Lgs. 24 aprile 2015, n.72

  Richiesta dal ricorrente in senso favorevole (favor rei) per retroattività di norme più favorevoli; la Corte ha escluso l'applicabilità perché la sanzione in questione non è stata ritenuta sostanzialmente penale al punto da imporre tale trattamento.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n.115

  Richiesta di versamento di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso; la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per eventuale ulteriore versamento.

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo / Protocollo 7

  Invocate dal ricorrente in relazione al ne bis in idem e alle garanzie processuali; la Corte ha valutato che le sanzioni amministrative in esame non sollevano la problematica di incompatibilità con tali garanzie nella misura dedotta dal ricorrente.

Massime di principio

• In opposizione a sanzioni amministrative il deposito degli atti ispettivi da parte dell'autorità è idoneo a soddisfare l'onere della prova; spetta al giudice valutare il legame probatorio tra documenti e fatto contestato, non all'autorità l'obbligo di commentare documento per documento.
• Il principio del ne bis in idem applica solo se le pregresse procedure sanzionatorie hanno riguardato lo stesso fatto materiale e la stessa situazione giuridica; contestazioni diverse (anche se ricavate dalla stessa ispezione) possono fondare autonome sanzioni se tutelano interessi diversi o riguardano profili fattuali distinti.
• La rilevanza temporale per l'imputabilità delle condotte è il periodo in cui la condotta è stata posta in essere (dies a quo e dies ad quem della condotta), non la data dell'accertamento ispettivo; pertanto la responsabilità può estendersi a fatti commessi durante l'esercizio dell'incarico anche se accertati successivamente.
• Le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal TUF non sono automaticamente considerate di natura penale: la valutazione dell'afflittività deve essere contestualizzata e comparata alla disciplina complessiva del settore; l'eventuale qualificazione penale è eccezionale e incide su regole come il favor rei e il ne bis in idem rispetto a procedimenti penali.
• Eventuali omissioni procedurali nella fase istruttoria/amministrativa (es. presunte mancate audizioni) possono essere mitigate o superate dalla piena esplicitazione della difesa nella fase giudiziale di opposizione, purché sia garantito il contraddittorio effettivo.
• Il giudice ha ampia discrezionalità nella determinazione dell'entità della sanzione entro i limiti edittali; la motivazione deve rendere conto della congruità ma non è sindacabile in cassazione se rispetta i criteri di legge e i limiti previsti.