Cassazione Civile, Ordinanza n. 18682/2023 del 03/07/2023

Esito

La controversia

Un comune aveva intimato, con ingiunzione fiscale ex art. 3 R.D. n. 639/1910, il pagamento di una somma qualificata come canone per concessioni cimiteriali perpetue già rilasciate e, secondo la controparte, già integralmente corrisposte con pagamento una tantum. L'opposizione era stata accolta in primo grado e il Tribunale, in appello, aveva confermato che non vi fosse base legale per pretendere un'integrazione del canone, poiché la concessione era perpetua, non soggetta a rinnovo, non revocata né dichiarata decaduta, e l'atto concessorio non prevedeva revisioni. In cassazione il comune ha articolato cinque motivi: due sulla giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse non un semplice quantum ma l'an della pretesa e dunque il potere autoritativo dell'ente, due per omesso esame di fatti decisivi, e uno per violazione di norme sostanziali, invocando la natura demaniale del bene, i poteri di gestione dell'ente, l'art. 1339 c.c., gli artt. 823, 824 c.c., gli artt. 9 e 10 l. n. 537/1993 e i principi di onerosità periodica e di equità tra concessionari. La Corte ha ricondotto la lite a una pretesa patrimoniale fondata sul rapporto concessorio e non all'esercizio di un potere autoritativo, ha ritenuto infondato il tema di giurisdizione, ha escluso che vi fosse una base normativa per modificare unilateralmente il canone di concessioni perpetue preesistenti al d.P.R. n. 803/1975, e ha considerato inammissibili, per doppia conforme, le censure ex art. 360 n. 5 c.p.c. relative all'omesso esame di fatti decisivi.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso del comune. Ha confermato che la giurisdizione apparteneva al giudice ordinario, perché la controversia riguardava il pagamento di somme dovute in base al rapporto concessorio e non l'esercizio di poteri discrezionali della pubblica amministrazione. Nel merito ha ritenuto infondata la pretesa di richiedere un canone integrativo o periodico per concessioni cimiteriali perpetue già regolate da un atto originario che prevedeva il pagamento una tantum, osservando che la disciplina vigente aveva eliminato la possibilità di nuove concessioni perpetue ma aveva lasciato ferme quelle già rilasciate, salvo revoca nei casi previsti. Ha inoltre escluso che gli artt. 823 e 824 c.c., gli artt. 9 e 10 l. n. 537/1993 e l'art. 1339 c.c. potessero fungere da base per imporre ex post un diverso regime economico. Le censure di omesso esame sono state dichiarate inammissibili perché la decisione impugnata era una doppia conforme. Il comune è stato condannato alle spese di legittimità.

Norme richiamate

• art. 3 R.D. n. 639/1910

  L'ingiunzione fiscale è stata considerata uno strumento utilizzato per far valere una pretesa patrimoniale, opponibile davanti al giudice civile competente.

• art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1

  È stato invocato per denunciare il difetto di giurisdizione.

• art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3

  È stato invocato per denunciare la violazione o falsa applicazione di norme di diritto.

• art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5

  È stato invocato per denunciare l'omesso esame di fatti decisivi; la Corte lo ha ritenuto inammissibile per doppia conforme.

• art. 133 c.p.a., comma 1, lett. b)

  La Corte ha ribadito che nelle controversie su indennità, canoni e altri corrispettivi, in materia di concessioni amministrative, opera la giurisdizione ordinaria quando si controverte di diritti soggettivi patrimoniali e non dell'esercizio di poteri autoritativi.

• art. 823 c.c.

  Non è stato ritenuto idoneo a fondare la pretesa dell'ente di assimilare la concessione perpetua a una vendita o di imporre un canone periodico non previsto.

• art. 824 c.c.

  Come l'art. 823 c.c., non è stato ritenuto decisivo per giustificare la richiesta di somme ulteriori.

• art. 1339 c.c.

  È stato escluso che potesse operare l'inserzione automatica di clausole o prezzi, mancando una norma che imponesse un nuovo canone per quelle concessioni perpetue.

• art. 9 l. n. 537/1993

  Ritenuto non pertinente perché riferito ad altra tipologia di canoni periodici.

• art. 10 l. n. 537/1993

  Ritenuto non pertinente perché riferito ai canoni di concessione di beni pubblici e di beni ed attività sottoposti a riserva originaria, in un contesto non sovrapponibile.

• art. 2 Cost.

  Richiamato dalla parte ricorrente a sostegno di una ricostruzione equitativa e redistributiva, ma non accolto come base della pretesa.

• art. 3 Cost.

  Richiamato dalla parte ricorrente per sostenere l'esigenza di parità di trattamento tra concessionari, senza essere ritenuto decisivo.

• art. 97 Cost.

  Richiamato per ribadire che i poteri regolatori e conformativi della pubblica amministrazione sono sottoposti al principio di legalità e richiedono una base legislativa.

• art. 42 d.lgs. n. 267/2000

  Richiamato per indicare la competenza consiliare alla disciplina delle tariffe per la fruizione dei beni pubblici, ma entro i limiti dell'atto concessorio originario.

• art. 92 d.P.R. n. 285/1990

  La Corte lo ha interpretato nel senso che oggi le concessioni cimiteriali sono a tempo determinato, mentre quelle perpetue anteriori restano valide salvo revoca nei casi e nei termini previsti; non consente una trasformazione unilaterale del canone per le concessioni pregresse.

• art. 70 R.D. 1880/1942

  Richiamato come disciplina previgente che consentiva concessioni cimiteriali perpetue.

• art. 93 d.P.R. n. 803/1975

  Richiamato come norma che ha eliminato, per il futuro, la possibilità di rilasciare concessioni cimiteriali perpetue, facendo salve le preesistenti.

• art. 92 d.P.R. n. 285/1990

  Citato anche per la regola della durata massima di 99 anni e per la revoca delle concessioni ultracentenarie al ricorrere dei presupposti di legge.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Richiamato per dare atto dei presupposti per il pagamento dell'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto.

• art. 1, comma 17, l. n. 228/2012

  Richiamato come norma che ha inserito il comma 1-quater nell'art. 13 d.P.R. n. 115/2002.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a canoni o corrispettivi dovuti in base a una concessione amministrativa di beni pubblici, la giurisdizione ordinaria sussiste quando la pretesa ha contenuto patrimoniale e non implica l'esercizio di poteri autoritativi discrezionali della pubblica amministrazione.
• Per stabilire la giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi, cioè alla posizione giuridica effettivamente dedotta in giudizio, non alla mera veste formale della domanda.
• Le concessioni cimiteriali perpetue rilasciate prima della riforma che ne ha escluso il rilascio per il futuro restano valide nei limiti della disciplina originaria e possono essere incise solo nei casi espressamente previsti dalla legge, come la revoca nei presupposti normativamente fissati.
• In assenza di una specifica base legale o di un titolo concessorio che lo consenta, la pubblica amministrazione non può modificare unilateralmente l'assetto economico di una concessione già perfezionata, imponendo un canone integrativo o periodico diverso da quello pattuito.
• L'art. 1339 c.c. opera solo quando esista una norma idonea a sostituire di diritto clausole o prezzi nel rapporto; non può essere invocato per introdurre un'obbligazione economica nuova in mancanza di una previsione normativa pertinente.
• Le censure ex art. 360, n. 5, c.p.c. sono inammissibili quando la sentenza impugnata sia sorretta da doppia conforme di merito, salvo che nei limiti consentiti dalla disciplina processuale applicabile.

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