Cassazione Civile, Ordinanza n. 01676/2024 del 16/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da una procedura interna bandita nel 2007 da un ministero per il passaggio dall’Area B all’Area C, profilo di funzionario amministrativo ed economico-finanziario, articolata su 920 posti richiesti ma con autorizzazione iniziale soltanto per 460. La lavoratrice, risultata idonea ma collocata oltre i posti autorizzati, ha chiesto in giudizio il riconoscimento del diritto all’inquadramento in Area C, sostenendo che: il bando e gli accordi sindacali avrebbero impegnato l’amministrazione a scorrere la graduatoria anche oltre i 460 posti; la progressione interna, essendo stata bandita prima della riforma del d.lgs. n. 150 del 2009, non sarebbe stata incisa dallo ius superveniens; l’eventuale mancanza di autorizzazione integrativa sarebbe stata superabile per legittimo affidamento o perché la condizione sospensiva doveva considerarsi avverata ex art. 1359 c.c.; in subordine, la graduatoria avrebbe dovuto essere utilizzata per coprire i posti resisi vacanti per turn over. Nel ricorso per cassazione sono stati dedotti quattro motivi: violazione degli artt. 24 e 62 d.lgs. n. 150/2009 e dell’art. 11 disp. prel. c.c. per l’asserita tutela dei diritti quesiti e della vigenza della graduatoria; violazione dell’art. 35, comma 5-ter, d.lgs. n. 165/2001 per la natura concorsuale della procedura interna e la durata triennale della graduatoria; violazione degli artt. 35, comma 4, e 2, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 per il rilievo dell’autorizzazione a bandire e assumere, nonché per l’applicazione dell’art. 1359 c.c. e la disapplicazione dell’atto amministrativo; violazione dell’art. 2697 c.c. e dell’art. 115 c.p.c. per il preteso erroneo riparto dell’onere della prova sul verificarsi delle vacanze di posti e sull’obbligo di scorrimento.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato in parte inammissibili e in parte non fondati i motivi di ricorso, confermando la decisione di merito che aveva negato il diritto all’inquadramento. La Corte ha ritenuto che la progressione interna fosse soggetta alla necessaria autorizzazione preventiva per la copertura dei posti; che i bandi e gli accordi richiamavano espressamente solo i 460 posti autorizzati, mentre l’estensione ai 920 era subordinata a una successiva autorizzazione mai intervenuta; che la posizione della ricorrente non si era trasformata in un diritto soggettivo prima dell’entrata in vigore dello ius superveniens, poiché la graduatoria non era ancora stata approvata e mancava l’autorizzazione; che non vi fosse legittimo affidamento né condotta imputabile all’amministrazione tale da giustificare l’applicazione dell’art. 1359 c.c.; che la domanda di scorrimento per turn over non era sorretta da una specifica allegazione e prova dei suoi presupposti. È stata inoltre ritenuta non pertinente l’istanza di riunione e di trattazione in pubblica udienza. Il ricorso è stato quindi respinto nel risultato sostanziale, con vittoria dell’amministrazione resistente.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. n. 150/2009

  "a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno"

  ha introdotto un limite alla riserva per il personale interno e ha impedito di attribuire effetti espansivi alle procedure interne oltre i posti già autorizzati

• art. 62 d.lgs. n. 150/2009

  richiamato in relazione alla riforma del sistema di reclutamento e progressione del personale pubblico

• art. 11 disp. prel. c.c.

  invocato per escludere l’applicazione retroattiva della riforma, ma la Corte ha escluso che la posizione della ricorrente fosse già consolidata

• art. 2907 c.c.

  richiamato nel primo motivo senza esito autonomo decisivo

• art. 35, comma 5-ter, d.lgs. n. 165/2001

  invocato per sostenere la natura concorsuale della procedura interna e la vigenza della graduatoria, ma non ha condotto all’accoglimento

• art. 35, comma 4, d.lgs. n. 165/2001

  "l'avvio delle procedure concorsuali è subordinato all'emanazione di apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri"

  la preventiva autorizzazione è condizione necessaria per l’indizione/efficacia della procedura e per l’assunzione

• art. 52 d.lgs. n. 165/2001

  richiamato per evidenziare che il passaggio a qualifica superiore avviene anche tramite procedure concorsuali o selettive e si raccorda alla disciplina autorizzatoria

• art. 6 d.lgs. n. 165/2001

  richiamato per la programmazione triennale del fabbisogno e le variazioni delle dotazioni organiche

• art. 39 l. n. 449/1997

  richiamato come base della programmazione del fabbisogno di personale e dei vincoli assunzionali

• art. 15 CCNL Comparto ministeri 1998-2001

  consente i passaggi interni nei limiti della dotazione organica, della programmazione del fabbisogno e delle regole assunzionali vigenti

• art. 1359 c.c.

  non applicabile perché non è stata individuata una condotta dell’amministrazione contraria a buona fede o diretta a impedire l’avveramento della condizione

• art. 2697 c.c.

  il diritto allo scorrimento deve essere provato da chi lo aziona, quale fatto costitutivo della pretesa

• art. 115 c.p.c.

  non consente di reputare provati fatti costitutivi non allegati o non dimostrati nel caso di specie

• art. 63 d.lgs. n. 165/2001

  richiamato per distinguere tra controversie su procedure concorsuali e controversie sul diritto all’assunzione

• art. 97 Cost.

  richiamato a sostegno della necessità che le assunzioni e le progressioni siano coerenti con l’assetto organizzativo e con le necessità pubbliche

• art. 375 c.p.c.

  richiamato in relazione al rito camerale e alla trattazione in pubblica udienza solo per questioni di particolare rilevanza

• art. 1362 c.c.

  richiamato per l’interpretazione dell’accordo integrativo e dei bandi secondo i canoni ermeneutici

• art. 1366 c.c.

  richiamato implicitamente nel controllo della buona fede interpretativa dell’accordo

• art. 1367 c.c.

  richiamato implicitamente nella ricostruzione del significato utile dell’accordo

• art. 1371 c.c.

  richiamato implicitamente nella lettura sistematica dell’accordo integrativo

• art. 1, comma 342, l. n. 145/2018

  richiamato come intervento successivo che conferma la necessità dell’autorizzazione e disciplina uno scorrimento limitato per alcune procedure interne

Massime di principio

• Le progressioni verticali interne nella pubblica amministrazione, quando comportano l’accesso a un’area o qualifica superiore con novazione del rapporto, sono soggette ai vincoli assunzionali e all’autorizzazione preventiva previsti per il reclutamento pubblico.
• Il candidato inserito in una graduatoria non matura un diritto soggettivo allo scorrimento se la graduatoria non è stata approvata in posizione utile rispetto ai posti effettivamente autorizzati e se manca una decisione dell’amministrazione di coprire ulteriori vacanze mediante quella graduatoria.
• Lo ius superveniens che restringe o modifica il regime delle assunzioni incide sulle procedure non ancora perfezionate e impedisce di configurare un diritto quesito all’inquadramento quando la posizione del candidato non si sia già consolidata.
• La clausola o l’accordo che preveda l’inquadramento degli idonei solo "fatte salve le disposizioni normative vigenti" e subordinatamente a successive autorizzazioni non può essere interpretata come obbligo incondizionato di assumere tutti gli idonei.
• L’applicazione dell’art. 1359 c.c. richiede la prova di una condotta imputabile alla parte che abbia ostacolato, contra bona fides, l’avveramento della condizione; tale condotta non può essere presunta.
• Nel giudizio di legittimità, la censura contro l’interpretazione di un accordo collettivo o integrativo non può risolversi nella mera contrapposizione di una lettura alternativa: occorre indicare specificamente la violazione dei canoni ermeneutici e il modo in cui il giudice di merito se ne sarebbe discostato.
• Chi invoca lo scorrimento di una graduatoria per turn over deve allegare e provare tutti i fatti costitutivi della pretesa, inclusa la decisione dell’amministrazione di coprire quelle vacanze attraverso la graduatoria stessa.

Come è indicizzato