Sentenza n. 5016/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Iliad aveva chiesto al Comune l'autorizzazione all'installazione di una stazione radio base sulla copertura di un edificio privato situato nel centro storico. Dopo l'indizione di una conferenza di servizi decisoria semplificata e asincrona, la Soprintendenza aveva espresso dissenso motivato, seguito da un ulteriore parere confermativo. Il Comune aveva quindi comunicato la conclusione negativa della conferenza, negato definitivamente l'autorizzazione e, successivamente, annullato d'ufficio il silenzio-assenso che riteneva eventualmente formatosi. Il TAR aveva accolto il ricorso di Iliad, annullando tali atti e i pareri della Soprintendenza. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo, anzitutto, che il silenzio-assenso non si era formato, poiché la Soprintendenza aveva espresso tempestivamente il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni previsto dall'art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003 e comunque entro il termine di quarantacinque giorni della conferenza di servizi. Ha inoltre sostenuto che, una volta adottato il diniego, la controversia avrebbe dovuto concentrarsi sull'autotutela e che il TAR non avrebbe dovuto accertare la formazione del titolo tacito. Sono stati dedotti anche la violazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d'ufficio, la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e l'insussistenza del difetto di motivazione, nonché l'erroneità della sentenza quanto all'esistenza e agli effetti del vincolo culturale e alla legittimità dei pareri della Soprintendenza. Iliad ha resistito e ha riproposto i motivi non esaminati in primo grado, sostenendo che il sito dell'impianto fosse privo di vincoli diretti o indiretti, che il parere della Soprintendenza fosse tardivo, carente di istruttoria e motivazione, e che il diniego comunale fosse illegittimo per violazione della disciplina sulle telecomunicazioni, dei principi di proporzionalità, concorrenza e non discriminazione, nonché per incompetenza ed eccesso di potere.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il silenzio-assenso non si fosse formato: il dissenso della Soprintendenza del 23 gennaio 2023 era stato espresso entro il termine di novanta giorni previsto dall'art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003 e anche entro il termine di quarantacinque giorni della conferenza di servizi, la cui scadenza cadeva di sabato 21 gennaio e veniva differita al primo giorno non festivo, lunedì 23 gennaio. Il provvedimento comunale del 23 agosto 2023, qualificato come annullamento d'ufficio del silenzio-assenso, è stato ritenuto tamquam non esset perché diretto a ritirare un titolo tacito mai formatosi. Il diniego comunale del 26 aprile 2023 è stato ritenuto legittimamente motivato per relationem mediante il richiamo ai pareri della Soprintendenza, essendo tali pareri entrati a far parte della motivazione dell'atto comunale. Il Collegio ha riconosciuto l'efficacia della tutela monumentale derivante dalla notifica del 1930 relativa alla porzione del Castello medievale e ha ritenuto che essa comportasse tutela indiretta dell'area circostante, anche se l'edificio destinato a ospitare l'impianto non era direttamente vincolato. La tutela indiretta può essere valutata anche nel singolo procedimento autorizzativo, senza necessità di una previa disciplina generale. I pareri della Soprintendenza sono stati giudicati ampi, articolati e adeguatamente motivati quanto all'impatto dell'impianto sulle visuali, sulle proporzioni del centro storico, sul bene monumentale e sull'insufficienza delle misure di mitigazione. Le valutazioni costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica e non risultano manifestamente illogiche, irragionevoli, arbitrarie, travisate o carenti sotto il profilo istruttorio e motivazionale. Sono stati pertanto respinti sia il ricorso di primo grado di Iliad sia i motivi da essa riproposti. Iliad è stata condannata alle spese del doppio grado, liquidate in complessivi 5.000 euro, in parti uguali a favore del Comune e del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 44, commi 9 e 10, d.lgs. 259/2003

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il silenzio-assenso sull'autorizzazione all'installazione di una stazione radio base non si forma quando, entro il termine previsto, un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali esprime un dissenso congruamente motivato. Il termine di novanta giorni previsto dal comma 10 era quello ratione temporis applicabile.

• art. 14-bis, comma 2, lett. c), l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il dissenso della Soprintendenza è stato ritenuto tempestivo rispetto al termine di quarantacinque giorni della conferenza di servizi; la scadenza caduta di sabato è stata differita al primo giorno non festivo.

• art. 155, comma 4, c.p.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La regola del differimento del termine scadente in giorno festivo al primo giorno seguente non festivo è stata ritenuta applicabile anche ai procedimenti amministrativi.

• art. 2963 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La disciplina civilistica sul computo dei termini, richiamata quale espressione di un principio generale, comporta il differimento della scadenza al primo giorno non festivo.

• art. 21 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il richiamo ai pareri endoprocedimentali della Soprintendenza è sufficiente a motivare per relationem il diniego comunale quando l'amministrazione procedente li condivida e li incorpori nella propria determinazione.

• art. 45 d.lgs. 42/2004

  Il Ministero ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro.

  La tutela indiretta può riguardare l'area circostante il bene culturale e può essere valutata anche in relazione al singolo intervento, senza che sia indispensabile una previa disciplina generale delle prescrizioni.

• art. 128 d.lgs. 42/2004

  I beni culturali di cui all’articolo 10, comma 3, per i quali non sono state rinnovate e trascritte le notifiche effettuate a norma delle leggi 20 giugno 1909, n. 364 e 11 giugno 1922, n. 778, sono sottoposti al procedimento di cui all’articolo 14. Fino alla conclusione del procedimento medesimo, dette notifiche restano comunque valide agli effetti di questa Parte.

  Le notifiche di vincolo effettuate secondo la legislazione previgente restano efficaci fino alla conclusione del procedimento previsto dal Codice dei beni culturali; il vincolo culturale non necessita di trascrizione per l'opponibilità ai terzi secondo quanto affermato dal Collegio.

• artt. 21 e 45 d.lgs. 42/2004

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Costituiscono la base normativa del controllo della Soprintendenza sulla compatibilità dell'intervento con la tutela diretta e indiretta del patrimonio culturale.

• art. 134 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il giudice amministrativo, salvo le eccezionali ipotesi di giurisdizione estesa al merito, non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella plausibile dell'amministrazione.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003, il silenzio-assenso sull'istanza di autorizzazione per una stazione radio base non si forma quando, entro il termine di novanta giorni ratione temporis applicabile, un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali abbia espresso un dissenso congruamente motivato.
• Nel procedimento amministrativo, quando il termine perentorio scade di sabato, giorno non lavorativo, la scadenza è differita al primo giorno non festivo successivo, secondo il principio generale desumibile dall'art. 155, comma 4, c.p.c. e dall'art. 2963 c.c.; il dissenso trasmesso in tale giorno è tempestivo.
• Il vincolo monumentale gravante su un bene culturale può produrre tutela indiretta sull'area circostante, anche se l'immobile interessato dall'intervento non è direttamente vincolato, quando l'intervento possa pregiudicare l'integrità, la prospettiva, la luce, l'ambiente o il decoro del bene tutelato.
• La tutela indiretta prevista dall'art. 45 d.lgs. 42/2004 può essere valutata anche caso per caso, nell'ambito del singolo procedimento autorizzativo, mediante un esercizio di discrezionalità tecnica, senza necessità di una previa disciplina generale applicabile all'area.
• Il diniego amministrativo può essere motivato per relationem mediante il richiamo a un parere endoprocedimentale ampio, articolato e condiviso dall'amministrazione procedente, senza necessità di una autonoma e ulteriore riproduzione di tutte le valutazioni già espresse nel parere.
• Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica resta un controllo di legittimità: il giudice può verificare istruttoria, motivazione, ragionevolezza, logicità, coerenza, attendibilità, manifesta illogicità e travisamento dei fatti, ma non può sostituire una propria valutazione tecnica a quella amministrativa quando quest'ultima sia plausibile.

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