Cassazione Civile, Ordinanza n. 06360/2024 del 08/03/2024

Esito

La controversia

La controversia origina dalla domanda risarcitoria proposta da un segretario comunale iscritto nella fascia professionale B e collocato in posizione di disponibilità, il quale lamentava che, nel periodo 19 settembre 2011 - 28 febbraio 2013, gli incarichi di reggenza e supplenza relativi alla provincia di Imperia non erano stati attribuiti a lui, unico segretario in disponibilità, ma ad altri segretari comunali già titolari di sede e quindi privi del titolo prioritario previsto dalla disciplina di settore. Il Tribunale aveva accolto la domanda e la Corte d'appello aveva confermato, ritenendo che la normativa attribuisse all'Agenzia autonoma per la gestione dell'Albo, poi succeduta ex lege al Ministero dell'interno, la competenza a formare le graduatorie e a fissare i criteri di attribuzione degli incarichi, con conseguente violazione di diritti soggettivi del lavoratore e liquidazione equitativa del danno. Il Ministero ha proposto ricorso per cassazione con quattro motivi: 1) errata interpretazione della disciplina sugli incarichi di reggenza e supplenza, sostenendo che la scelta resterebbe rimessa ai sindaci e alla loro discrezionalità fiduciaria, in coerenza con l'autonomia degli enti locali; 2) violazione degli artt. 15 e 19 d.P.R. n. 465/1997 e degli artt. 2059 e 2697 c.c., deducendo che la Corte territoriale non avrebbe individuato la condotta doverosa dell'Amministrazione né accertato il danno patrimoniale; 3) erronea esclusione del litisconsorzio necessario con i Comuni, sul presupposto che la decisione avrebbe inciso anche sui loro rapporti; 4) violazione dei criteri di liquidazione equitativa del danno, contestando la conferma della quantificazione effettuata in via equitativa dal giudice di merito.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, confermando che, nel regime degli incarichi di reggenza e supplenza dei segretari comunali in disponibilità, la disciplina legale e contrattuale attribuisce all'Agenzia autonoma, poi al Ministero dell'interno, il potere di utilizzare prioritariamente i segretari collocati in disponibilità secondo criteri predeterminati e graduatorie, con carattere derogatorio rispetto al normale rapporto fiduciario sindaco-segretario. Ha dichiarato inammissibile il secondo motivo perché non confrontato con la ratio decidendi della sentenza d'appello, che aveva posto a base della decisione la violazione dello statuto giuridico del segretario comunale in disponibilità e aveva escluso che fossero in discussione i rimedi organizzativi o la nomina del commissario ad acta. Ha respinto il terzo motivo, correggendo però la motivazione ex art. 384 c.p.c., affermando che non sussisteva litisconsorzio necessario con i Comuni e che il rapporto processuale rilevante era solo quello tra il lavoratore e il Ministero, quale successore ex lege dell'AGES e unico legittimato passivo dell'azione risarcitoria. Ha respinto anche il quarto motivo, ribadendo che la liquidazione equitativa del danno è legittima quando l'esistenza del pregiudizio sia accertata e risulti difficoltosa la prova del suo preciso ammontare, senza che il giudice possa fare uso dell'equità per supplire alla mancanza della prova dell'an debeatur. Il ricorso è stato quindi integralmente rigettato, con condanna del Ministero alle spese.

Norme richiamate

• art. 98 d.lgs. n. 267 del 2000

  disciplina l'albo dei segretari comunali e l'accesso mediante concorso; conferma che il segretario comunale è un funzionario disciplinato dalla normativa statale.

• art. 99 d.lgs. n. 267 del 2000

  prevede che il sindaco nomina il segretario scegliendolo tra gli iscritti all'albo; il rapporto fiduciario opera nel regime ordinario della nomina del titolare della sede.

• art. 100 d.lgs. n. 267 del 2000

  regola la revoca dell'incarico quale atto di gestione del rapporto di lavoro soggetto al sindacato del giudice ordinario.

• art. 101 d.lgs. n. 267 del 2000

  stabilisce che il segretario privo di incarico è collocato in disponibilità e durante tale periodo è posto a disposizione dell'Agenzia/Ministero anche per incarichi di supplenza e reggenza, con trattamento economico correlato agli incarichi conferiti.

• art. 7 comma 31-ter d.l. n. 78 del 2010

  opera la successione a titolo universale del Ministero dell'interno all'Agenzia autonoma per la gestione dell'Albo.

• art. 15 d.P.R. n. 465 del 1997

  in caso di vacanza della sede di segreteria attribuisce le funzioni al vicesegretario o, in mancanza, al reggente inviato dall'Agenzia.

• art. 19 d.P.R. n. 465 del 1997

  prevede che i segretari in disponibilità siano utilizzati prioritariamente per supplenze e reggenze sulla base di graduatorie formate secondo criteri stabiliti dal consiglio nazionale di amministrazione.

• art. 3 CCI nazionale segretari comunali e provinciali n. 2/2003

  attribuisce le reggenze e supplenze a scavalco con provvedimento motivato dell'Agenzia e solo in via residuale ai segretari titolari di sede, per breve durata.

• Accordo integrativo 13 gennaio 2009

  mantiene il meccanismo di attribuzione delle reggenze e supplenze a scavalco da parte dell'Agenzia ai segretari in disponibilità, con limiti temporali più ampi per reggenze e supplenze.

• art. 97, secondo comma, Cost.

  richiamato dal ricorrente per sostenere la natura discrezionale dell'azione amministrativa, ma non accolto dalla Corte nella lettura della disciplina speciale.

• art. 114 Cost.

  invocato dal ricorrente a tutela dell'autonomia degli enti locali.

• art. 118 Cost.

  invocato dal ricorrente a tutela dell'autonomia degli enti locali.

• art. 161 c.p.c.

  richiamato nel motivo sul litisconsorzio, ma la Corte ha escluso che la controversia implicasse nullità processuali per mancata integrazione del contraddittorio.

• art. 102 c.p.c.

  richiamato per sostenere il litisconsorzio necessario, escluso dalla Corte.

• art. 354 c.p.c.

  richiamato in relazione alla dedotta nullità per mancata integrazione del contraddittorio, ma ritenuto non applicabile.

• art. 2059 c.c.

  richiamato dal ricorrente nel secondo motivo; la Corte ha ritenuto la censura non pertinente alla ratio decidendi.

• art. 2697 c.c.

  richiamato dal ricorrente; la Corte ha ricordato che spettava all'Amministrazione allegare e provare i fatti impeditivi del diritto azionato.

• art. 2056 c.c.

  consente la liquidazione del danno secondo i criteri del risarcimento aquiliano, incluso il rinvio all'equità nei limiti di legge.

• art. 1226 c.c.

  legittima la liquidazione equitativa quando il danno non possa essere provato nel suo preciso ammontare, purché l'esistenza del pregiudizio sia accertata.

• art. 115 c.p.c.

  richiamato per affermare che il potere di liquidazione equitativa esprime una valutazione del giudice di merito, nei limiti dell'accertamento già compiuto.

• art. 384 c.p.c.

  utilizzato per correggere la motivazione della sentenza impugnata senza cassarla, sul punto del litisconsorzio.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  ritenuto non applicabile nei confronti delle Amministrazioni dello Stato, esentate dal pagamento tramite prenotazione a debito.

Massime di principio

• Nel regime dei segretari comunali collocati in disponibilità, l'attribuzione di reggenze e supplenze non dipende dalla sola discrezionalità fiduciaria del sindaco, ma è governata da una disciplina speciale che attribuisce all'organo competente la formazione delle graduatorie e l'utilizzo prioritario dei segretari disponibili secondo criteri predeterminati.
• La disciplina speciale degli incarichi a scavalco costituisce deroga al normale rapporto fiduciario sindaco-segretario operante nella nomina del titolare della sede; pertanto la pretermessione del segretario in disponibilità può integrare violazione di un diritto soggettivo risarcibile.
• Nelle controversie risarcitorie relative all'omesso conferimento di incarichi a un segretario comunale in disponibilità, la legittimazione passiva spetta al Ministero dell'interno quale successore ex lege dell'ente preposto alla gestione dell'albo, senza che ricorra litisconsorzio necessario con i Comuni che abbiano concretamente conferito gli incarichi.
• In sede di legittimità, il motivo di ricorso deve misurarsi con la ratio decidendi della sentenza impugnata: censure che ripropongano questioni estranee alla decisione di appello o già riferite alla sentenza di primo grado sono inammissibili.
• La liquidazione equitativa del danno è consentita quando il pregiudizio sia accertato nell'an e sia obiettivamente difficile o impossibile provarne il preciso ammontare; essa non può invece supplire alla mancanza di prova dell'esistenza stessa del danno o della responsabilità.
• Quando la parte convenuta non contesta specificamente fatti decisivi posti a base della domanda, resta a suo carico l'onere di allegare e provare i fatti impeditivi del diritto azionato.

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