Cassazione Civile, Ordinanza n. 02195/2024 del 22/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da procedure selettive interne bandite nel 2007 per il passaggio dall’Area B alla posizione economica C1 del Ministero, in un contesto in cui l’Amministrazione aveva richiesto l’autorizzazione per 920 posti ma ne aveva ottenuta solo una per 460. I bandi e gli accordi collettivi richiamavano la possibilità di completare il numero complessivo di posti solo dopo una successiva autorizzazione, mai intervenuta. I ricorrenti sostenevano di avere diritto all’inquadramento per scorrimento della graduatoria anche oltre i 460 posti autorizzati, richiamando il principio dei diritti quesiti, l’efficacia triennale delle graduatorie, l’avveramento della condizione ex art. 1359 c.c., il legittimo affidamento e l’obbligo di copertura dei posti vacanti tramite scorrimento. Contestavano inoltre la tesi della Corte d’appello secondo cui il d.lgs. 150/2009 aveva reso inapplicabili le progressioni verticali interne e privato di efficacia le graduatorie non ancora consolidate. La Cassazione, tuttavia, ha ritenuto che l’autorizzazione preventiva fosse condizione necessaria per l’inquadramento, che il diritto soggettivo all’assunzione non fosse ancora sorto per chi non era collocato in posizione utile rispetto ai posti autorizzati, che lo ius superveniens avesse legittimamente inciso sulle graduatorie non ancora efficaci e che, in tema di scorrimento per vacanza di posti, gravasse sui ricorrenti l’onere di allegare e provare i presupposti specifici del diritto azionato.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la decisione della Corte d’appello che aveva respinto le domande di inquadramento superiore e di scorrimento della graduatoria. Ha ritenuto corretta la conclusione secondo cui, per i posti oltre i 460 autorizzati, mancava il presupposto autorizzatorio necessario sia prima sia dopo la riforma del 2009; ha escluso che i ricorrenti avessero maturato un diritto quesito o che potesse operare la fictio iuris dell’art. 1359 c.c.; ha inoltre reputato inammissibili o infondate le censure sullo scorrimento per turn over, anche per difetto di specifica allegazione e prova dei posti vacanti effettivamente coperti mediante scorrimento. Le spese sono state poste a carico dei ricorrenti e la Corte ha dato atto dell’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1359 c.c.

  La fictio di avveramento della condizione non opera quando manca un atto autorizzatorio che la Corte considera non equiparabile a un atto negoziale e quando non è ravvisabile una causa imputabile all’Amministrazione nei termini richiesti dalla norma.

• art. 2697 c.c.

  Il diritto allo scorrimento e all’inquadramento richiede che chi lo invoca alleghi e provi i fatti costitutivi del diritto, compresi i presupposti specifici della vacanza di posti e della decisione amministrativa di coprirli tramite graduatoria.

• art. 115 c.p.c.

  La non contestazione non può supplire alla mancanza di allegazione e prova degli elementi costitutivi del diritto fatto valere; la Corte esclude che la mera allegazione generica di posti vacanti basti a fondare la pretesa.

• art. 24 d.lgs. n. 150 del 2009

  Dal 1° gennaio 2010 le amministrazioni coprono i posti disponibili mediante concorsi pubblici con riserva limitata al personale interno; la norma incide sulle progressioni verticali e sulle graduatorie non ancora consolidate.

• art. 35, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001

  L’avvio delle procedure di reclutamento è subordinato, per le amministrazioni statali, a un apposito decreto autorizzatorio; tale autorizzazione è presupposto necessario anche per le progressioni interne assimilate a nuove assunzioni.

• art. 35, comma 5-ter, d.lgs. n. 165 del 2001

  Richiamato dai ricorrenti per sostenere la natura concorsuale e la vigenza delle graduatorie; la Corte, nel suo ragionamento, valorizza invece il sistema complessivo che richiede autorizzazione e efficacia della graduatoria per il sorgere del diritto.

• art. 52 d.lgs. n. 165 del 2001

  Le progressioni di area con attribuzione di qualifica superiore sono ricondotte a procedure concorsuali o selettive con effetti novativi del rapporto di lavoro.

• art. 6 d.lgs. n. 165 del 2001

  Le variazioni delle dotazioni organiche devono essere coerenti con la programmazione del fabbisogno e, per le amministrazioni statali, sono deliberate secondo le forme previste per l’autorizzazione governativa.

• art. 39 l. n. 449 del 1997

  È richiamato quale base del vincolo di programmazione del fabbisogno di personale e del controllo sulle assunzioni.

• art. 12, comma 2, CCNL 1998/2001

  Richiamato nei fatti di causa per lo scorrimento degli idonei man mano che si rendono disponibili posti, ma sempre nel rispetto delle condizioni autorizzatorie e della disciplina vigente.

• art. 15 CCNL Comparto ministeri 1998-2001

  Consente passaggi tra aree dall’interno solo entro i limiti della dotazione organica, della programmazione del fabbisogno e con procedure selettive definite dall’amministrazione.

• art. 15 del Contratto Collettivo Integrativo del Ministero del 31 maggio 2007

  Rinvia a successivi accordi per definire modalità concorsuali e procedure di ammissione, confermando che l’efficacia delle progressioni dipendeva da ulteriori determinazioni.

• art. 97 Cost.

  È richiamato a sostegno dell’esigenza che il reclutamento e le progressioni avvengano in coerenza con il mutato assetto organizzativo e con le oggettive necessità della pubblica amministrazione.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Applicato per dare atto dell’obbligo di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto integrale del ricorso.

Massime di principio

• Nelle progressioni verticali del pubblico impiego privatizzato, quando l’inquadramento superiore costituisce una novazione oggettiva del rapporto, l’autorizzazione preventiva alla copertura dei posti è condizione necessaria per il sorgere del diritto all’assunzione o all’inquadramento.
• Il diritto allo scorrimento della graduatoria sorge solo se risultano provati tutti gli elementi costitutivi della fattispecie: approvazione e validità della graduatoria, collocazione utile del candidato rispetto ai posti autorizzati o la decisione dell’amministrazione di coprire specifiche vacanze mediante scorrimento.
• Lo ius superveniens può incidere sulle graduatorie e sulle procedure selettive interne non ancora consolidate, impedendo il perfezionamento di inquadramenti non più compatibili con il nuovo assetto normativo in assenza di una disciplina transitoria.
• La fictio di avveramento della condizione ex art. 1359 c.c. non opera quando manca un comportamento imputabile all’amministrazione idoneo a giustificarne l’applicazione e quando il presupposto autorizzatorio è configurato come atto discrezionale e necessario.
• In tema di onere della prova, chi invoca lo scorrimento non può limitarsi a dedurre in modo generico l’esistenza di posti vacanti, ma deve allegare e dimostrare i posti specifici e i presupposti concreti che fondano la pretesa.
• La non contestazione non esonera la parte dall’allegare i fatti costitutivi del diritto azionato, soprattutto quando si tratta di accertare la sussistenza di vacanze di organico e la scelta amministrativa di coprirle tramite graduatoria.
• I bandi di concorso e gli accordi collettivi che subordinano l’inquadramento a successive autorizzazioni non sono idonei, da soli, a fondare un diritto soggettivo all’assunzione per i candidati collocati oltre i posti già autorizzati.

Come è indicizzato