Sentenza del 13/12/2024 n. 32408 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

CAV ha impugnato in Cassazione la sentenza della Corte di Giustizia Tributaria di II grado del Veneto che, riformando la decisione di primo grado, aveva ritenuto legittimi due avvisi di accertamento Tosap per il 2012, oltre sanzioni e accessori, relativi all’occupazione delle aree comunali sottostanti un viadotto autostradale demaniale affidato in gestione a CAV. Con cinque motivi ha contestato: l’omessa considerazione di un precedente giudicato esterno formatosi per le annualità 2008-2009; il difetto della propria legittimazione passiva, non essendo proprietaria del viadotto né concessionaria della sua costruzione; l’assenza di un’effettiva sottrazione del suolo comunale all’uso pubblico e la non reversibilità dell’opera; l’omesso esame di circostanze fattuali sulla conformazione e destinazione dei luoghi; e il mancato riconoscimento dell’esenzione Tosap prevista per lo Stato e altri enti pubblici, invocata in ragione della partecipazione pubblica, della natura di organismo di diritto pubblico e della pretesa operatività in house di CAV. In subordine ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

La decisione

La Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha escluso che il precedente relativo ad altre annualità vincolasse il giudice sulla questione giuridica dell’imponibilità, poiché l’interpretazione della legge non forma autonomo giudicato esterno. Ha confermato che la Tosap grava su chi occupa, anche di fatto, spazi del demanio o del patrimonio indisponibile comunale o provinciale, quando l’occupazione sottrae effettivamente la superficie all’uso pubblico: la gestione del viadotto da parte di CAV integra tale presupposto anche se l’opera è statale, destinata alla viabilità pubblica o non rimovibile, e anche senza una concessione comunale. Ha ritenuto infondati i rilievi fattuali perché gli elementi già accertati erano sufficienti a dimostrare l’occupazione. Ha negato l’esenzione dell’art. 49, lett. a), del D.Lgs. 507/1993: CAV resta un soggetto societario distinto dallo Stato e l’occupazione è imputabile alla società che gestisce l’opera; inoltre, la natura in house non era stata provata e, comunque, non determina immedesimazione organica con l’ente pubblico. Ha escluso il rinvio alla CGUE. CAV è stata condannata alle spese, liquidate in euro 3.000, oltre euro 200 per esborsi, rimborso forfettario e accessori di legge; è stato inoltre dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• Art. 2909 c.c. – giudicato

  Il giudicato può formarsi ed essere invocato solo sulle circostanze che hanno costituito oggetto di apprezzamenti di fatto e non anche su questioni giuridiche, giacché l'attività interpretativa delle norme giuridiche compiuta da un giudice, in quanto consustanziale allo stesso esercizio della funzione giurisdizionale, non può mai costituire limite all'attività esegetica esercitata da un altro giudice.

  Il giudicato esterno può vincolare su accertamenti di fatto, ma non rende immutabile l’interpretazione di norme giuridiche; pertanto, una decisione relativa a precedenti annualità non impedisce di riesaminare l’imponibilità Tosap per il 2012.

• Artt. 38 e 39 del D.Lgs. 507/1993 – presupposto della Tosap e soggetti passivi

  Il presupposto impositivo della Tosap è costituito, ai sensi degli artt. 38 e 39 D.Lgs. n. 507/1993, dall'occupazione, di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti o sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni o delle Province, che comporti un'effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico, con ciò rilevando il fatto oggettivo della predetta occupazione, indipendentemente dall'esistenza o meno di una concessione od autorizzazione, salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione previste dall'art. 49 D.Lgs. cit.

  La tassa dipende dall’occupazione effettiva di uno spazio comunale o provinciale e dalla sua sottrazione all’uso pubblico. È soggetto passivo il concessionario o autorizzato e, in mancanza, l’occupante di fatto; non sono di per sé decisive la titolarità statale dell’opera o l’assenza di un titolo rilasciato dal Comune.

• Art. 38, commi 2 e 5, del D.Lgs. 507/1993 – soprassuolo ed esclusioni

  l'occupazione mediante impianti di servizi pubblici (tale essendo il viadotto autostradale, che rappresenta un 'impianto' costituito da una costruzione completata da strutture - impianti segnaletici e di illuminazione - che ne aumentano l'utilità) è soggetta alla tassa, sia che si tratti di spazi sottostanti, che sovrastanti lo spazio pubblico (salvo che ricorra una delle eccezioni di soprasuolo tassativamente previste dalla norma, tra le quali non si menzionano i viadotti e sovrappassi autostradali).

  La disciplina comprende anche l’occupazione del soprassuolo mediante viadotti e sovrappassi autostradali. Le esclusioni previste per determinate occupazioni soprastanti sono tassative e non includono tali infrastrutture.

• Art. 46 del D.Lgs. 507/1993 – occupazioni di sottosuolo e soprassuolo

  La norma disciplina le occupazioni stradali di sottosuolo e soprassuolo con condutture, cavi, impianti e manufatti destinati a reti di pubblici servizi, rinviando ai criteri dell’art. 47. La decisione la richiama nel quadro normativo della Tosap, senza fondare su di essa una specifica esenzione per i viadotti autostradali.

• Art. 47 del D.Lgs. 507/1993 – criteri di determinazione della tassa

  La disposizione prevede criteri forfettari di determinazione per le occupazioni di sottosuolo e soprassuolo stradale disciplinate dall’art. 46. È richiamata nel quadro normativo, ma non costituisce il fondamento della conclusione sull’esenzione invocata da CAV.

• Art. 49, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 507/1993 – esenzioni Tosap

  l'esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti dall'art. 49, comma 1, lett. a), D.Lgs. 507/1993 postula che l'occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile proprio al soggetto esente, sicché, nel caso di detenzione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica (come un tratto di rete autostradale inclusiva di un viadotto sopraelevato), alla stessa non spetta l'esenzione.

  L’esenzione si applica quando l’occupazione è direttamente imputabile a uno dei soggetti espressamente esenti. Non basta che la società occupante sia partecipata da enti pubblici, gestisca un’opera pubblica o persegua finalità di interesse generale: la società concessionaria resta distinta dallo Stato.

• Art. 822 c.c. – demanio pubblico

  non è conferente (cfr. Cass. n. 10351/2023 in motivazione, relativamente alla COSAP, ma sulla base di principi applicabili anche alla fattispecie in esame) il riferimento all'appartenenza dell'autostrada al demanio statale ex art. 822 c.c., ed è altresì marginale e priva di decisività l'indagine sulla effettiva proprietà del tratto autostradale che occupa, per proiezione, la strada comunale sottostante.

  La proprietà statale dell’autostrada non esclude la Tosap dovuta per l’occupazione, da parte del gestore, dello spazio sovrastante una strada comunale. Ai fini del tributo rileva l’occupazione del suolo comunale, non la proprietà dell’infrastruttura sovrastante.

• Art. 25 del Codice della strada

  La decisione richiama la norma nel rilevare che il presupposto Tosap può ricorrere anche quando la sovrapposizione dell’infrastruttura alla strada comunale sia strutturale e avvenga senza un rapporto concessorio o autorizzativo con il Comune. Non è fornita una specifica interpretazione del contenuto dell’articolo.

• Art. 360, comma 1, nn. 3, 4 e 5, c.p.c.

  Le disposizioni individuano i vizi dedotti in Cassazione: violazione o falsa applicazione di legge, nullità processuale e omesso esame di un fatto decisivo. La Corte ha esaminato i motivi proposti, ritenendoli infondati e, per il quarto, anche formulati in modo coacervato.

• Art. 112 c.p.c.

  CAV ha denunciato l’omessa pronuncia sulla propria eccezione di difetto di legittimazione passiva. La Corte ha trattato congiuntamente tale censura e quella sulla fattispecie impositiva e le ha respinte, riconoscendo che la gestione del viadotto comportava l’occupazione imputabile a CAV.

• Art. 13, commi 1-bis e 1-quater, del D.P.R. 115/2002

  In caso di rigetto dell’impugnazione, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a carico del ricorrente, di un ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

• Art. 267 TFUE

  Il giudice di ultima istanza è esonerato dal rinvio pregiudiziale ogniqualvolta abbia constatato che "la questione sollevata non è rilevante, o che la disposizione del diritto dell'Unione di cui si tratta è già stata oggetto d'interpretazione da parte della Corte, oppure che la corretta interpretazione del diritto dell'Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi".

  Il rinvio pregiudiziale non è automatico: il giudice di ultima istanza può non disporlo quando la questione non è rilevante o non sussistono dubbi interpretativi ragionevoli. In questo caso la Corte ha escluso che il tema dell’esenzione Tosap richiedesse un rinvio alla CGUE.

• Art. 106, paragrafo 2, TFUE

  le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti alla adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata.

  La natura pubblica del socio o la missione di interesse generale non sottraggono automaticamente una società alle regole di concorrenza. Le deroghe sono limitate a quanto necessario per svolgere la specifica missione affidata; la Corte usa questo quadro per escludere che la natura societaria di CAV fondi l’esenzione.

• Art. 345 TFUE

  i Trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri, come precisa l'art. 345 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea.

  Il diritto UE non modifica il regime nazionale della proprietà pubblica o privata. La titolarità statale del viadotto, quindi, non determina di per sé l’esenzione dalla Tosap per la società che lo gestisce.

• Art. 2, commi 289 e 290, della legge 244/2007

  Le disposizioni prevedono la costituzione di una società partecipata da ANAS e dalla Regione per funzioni autostradali e il trasferimento a essa delle attività di gestione. La Corte ritiene che la previsione legislativa della società e la partecipazione pubblica non la identifichino con lo Stato né escludano che svolga attività d’impresa.

• Art. 7 del decreto-legge 138/2002, convertito dalla legge 178/2002

  La norma è richiamata per la trasformazione di ANAS in società di diritto privato. La Corte osserva che anche riconoscendo ad ANAS natura di organismo pubblico, essa non coincide con lo Stato o con gli altri enti esentati dall’art. 49 Tosap.

• D.Lgs. 175/2016 – Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica

  La disciplina è richiamata con riguardo alla tesi di CAV di operare secondo il modello in house. La Corte precisa che il controllo analogo e la partecipazione pubblica non eliminano l’autonoma soggettività giuridica della società né la rendono senz’altro equiparabile allo Stato ai fini dell’esenzione Tosap.

Massime di principio

• Per la Tosap conta l’occupazione effettiva di uno spazio del demanio o del patrimonio indisponibile comunale o provinciale e la conseguente sottrazione all’uso pubblico. La tassa può essere dovuta anche per il soprassuolo e anche in assenza di una concessione comunale.
• La destinazione dell’opera alla viabilità pubblica, la proprietà statale dell’infrastruttura e la sua non rimovibilità non escludono, da sole, l’occupazione imponibile del suolo comunale sottostante.
• È soggetto passivo chi occupa lo spazio o ne ha la disponibilità gestionale nel periodo considerato; non è necessario che sia proprietario dell’opera o concessionario della sua costruzione.
• Le esenzioni fiscali sono di stretta interpretazione. La partecipazione pubblica, la qualifica di organismo di diritto pubblico o la gestione in house non bastano a far considerare una società come lo Stato: occorre che l’occupazione sia direttamente imputabile al soggetto esente.
• Un giudicato relativo ad altre annualità non vincola su una questione di interpretazione della legge; può rilevare per accertamenti di fatto, ma non impedire a un giudice successivo di applicare diversamente la norma.
• Il rinvio pregiudiziale alla CGUE non è dovuto per il solo fatto che una parte lo chieda: il giudice di ultima istanza deve disporlo soltanto se la questione UE è rilevante e sussistono dubbi interpretativi non risolti.