Cassazione Civile, Ordinanza n. 10323/2023 del 18/04/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'opposizione proposta dalla società concessionaria avverso l'invito di pagamento con cui l'ente locale pretendeva una somma a titolo di penale per la tardiva riconsegna di un'area comunale occupata temporaneamente per eseguire lavori di posa in opera di una condotta. In primo grado l'opposizione era stata rigettata. In appello la società aveva sostenuto che la penale non fosse esigibile perché prevista in un regolamento comunale e applicata con atti amministrativi, in contrasto con il principio di legalità di cui all'art. 1 l. n. 689/1981 e con l'art. 7-bis d.lgs. n. 267/2000, che per le violazioni dei regolamenti comunali prevede sanzioni amministrative e non penali; aveva inoltre dedotto che mancasse un vero accordo negoziale tra le parti e che la clausola fosse stata imposta unilateralmente dalla pubblica amministrazione. La Corte d'appello aveva invece ritenuto che la penale avesse natura civilistica, che l'istanza della società contenesse un'esplicita accettazione delle condizioni del regolamento e che quindi vi fosse un accordo accessorio alla concessione, dichiarando anche inammissibili alcune censure per difetto di specificità. In cassazione la società ha proposto due motivi: 1) omesso esame di un fatto decisivo, lamentando che non fosse stata considerata l'illegittimità della penale regolamentare rispetto al sistema delle sanzioni amministrative e il successivo annullamento da parte del giudice amministrativo di disposizioni del regolamento comunale; 2) violazione dell'art. 1382 c.c. e dei principi sull'autonomia negoziale, sostenendo che non vi fosse stata libera formazione del consenso e che la penale fosse in realtà una sanzione unilaterale inserita nel provvedimento concessorio.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto risolutiva la precedente pronuncia delle Sezioni Unite n. 9775/2022, resa in fattispecie sostanzialmente identica, secondo cui, in tema di concessione temporanea di suolo pubblico con autorizzazione allo scavo, l'istanza del privato che dichiari espressamente di accettare gli obblighi del regolamento comunale, inclusa la clausola penale per ritardo o inadempimento, seguita dal rilascio del provvedimento amministrativo richiamante tali obblighi, integra una convenzione accessoria valida in forma scritta ad substantiam ai sensi dell'art. 17 r.d. n. 2440/1923. La penale è stata qualificata come clausola di natura privatistica, non come sanzione amministrativa. Conseguentemente, la Corte ha confermato la decisione di merito e ha condannato la ricorrente alle spese, oltre all'ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.

  omesso esame di un fatto decisivo

  dedotto come vizio di legittimità, ma non accolto perché la questione dirimente era già stata risolta dalle Sezioni Unite sul diverso piano della validità della convenzione accessoria

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  violazione dell'art. 1382 cod. civ.

  censura respinta perché la clausola penale è stata ritenuta validamente pattuita nell'ambito della convenzione accessoria alla concessione

• art. 1382 c.c.

  la clausola penale è stata considerata espressione di autonomia negoziale e avente funzione privatistica di preventiva liquidazione del danno

• art. 17 r.d. n. 2440/1923

  il requisito della forma scritta ad substantiam per i contratti con la P.A. può risultare soddisfatto anche mediante istanza del privato con espressa adesione e successivo provvedimento amministrativo conforme

• artt. 16 e 17 r.d. n. 2440/1923

  richiamati dalle Sezioni Unite come fonte del requisito formale per i contratti della pubblica amministrazione, applicabile anche agli enti locali

• art. 1, primo comma, l. n. 689/1981

  invocato dalla ricorrente per sostenere il principio di legalità delle sanzioni amministrative; la Corte ha escluso che la penale avesse natura sanzionatoria amministrativa

• art. 7-bis d.lgs. n. 267/2000

  richiamato dalla ricorrente per sostenere che le violazioni dei regolamenti comunali comportano sanzioni amministrative e non penali; la Corte ha ritenuto invece la clausola di natura civilistica

• art. 25, comma 1, d.lgs. n. 285/1992

  menzionato dalle Sezioni Unite come norma di settore sulla concessione temporanea per lavori sulla sede stradale

• art. 67, comma 5, d.P.R. n. 495/1992

  menzionato dalle Sezioni Unite come norma regolamentare di attuazione nel sistema della concessione-contratto

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto dell'impugnazione

• art. 342 c.p.c.

  richiamato dalla sentenza d'appello per l'inammissibilità di un motivo per difetto di specificità

Massime di principio

• Nelle concessioni temporanee di suolo pubblico con autorizzazione allo scavo, la clausola penale prevista dal regolamento dell'ente, se accettata per iscritto dal concessionario nell'istanza e richiamata nel successivo provvedimento, ha natura privatistica e non integra una sanzione amministrativa.
• Il requisito della forma scritta ad substantiam nei contratti con la pubblica amministrazione non richiede necessariamente un unico documento sottoscritto contestualmente da entrambe le parti; può essere soddisfatto anche mediante scambio di dichiarazioni scritte o mediante istanza del privato seguita da provvedimento conforme dell'amministrazione.
• In presenza di una convenzione accessoria e integrativa del rapporto concessorio, l'adesione espressa del privato alle condizioni regolamentari può valere come proposta negoziale, accettata dall'amministrazione con il rilascio dell'atto concessorio.
• Quando una clausola regolamentare è inserita in un rapporto concessorio come patto accessorio, la sua validità va valutata sul piano civilistico della convenzione e non su quello delle sanzioni amministrative di legalità.
• Se una questione di nullità negoziale per difetto di forma scritta è decisiva, essa può essere rilevata d'ufficio anche in sede di legittimità.
• La censura di violazione dell'autonomia contrattuale non può essere accolta se il giudice di merito accerta che il privato ha espresso adesione scritta alle condizioni poste dall'amministrazione e che il provvedimento finale è coerente con tale adesione.

Come è indicizzato