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Sentenza

Sentenza n. 3872/2026 - Roma, Sezione 3T

per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - del Decreto del Ministero della Salute del 6.7.2022, pubblicato in G.U.R.I., Serie generale, n. 216 del 15.9.2022, recante “Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”, e dei relativi Allegati A, B, C e D; - del Decreto del Ministero della Salute del 6.10.2022, pubblicato in G.U.R.I., Serie generale, n. 251 del 26.10.2022, recante “Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018”; - se e per quanto occorre possa: (i) della Circolare del Ministero della Salute prot. n. 22413 del 29.9.2019, che ha previsto una ricognizione, da parte degli Enti del SSN, della ripartizione del fatturato relativo ai dispositivi medici tra i singoli fornitori, riconciliato con i valori contabilizzati nel modello CE di ciascun anno 2015-2018; (ii) dell'Accordo del 7.11.2019 e relativi allegati, siglato tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (Rep. Atti n. 181/CSR), sulla proposta del Ministero della Salute di attuazione dell'art. 9 ter, d.l. 19.6.2015, n. 78, convertito, con modificazioni, in legge 6.8.2015, n. 125, con il quale sono stati individuati, tra l'altro, i criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l'acquisto di dispositivi medici e le modalità procedurali di individuazione del superamento dei tetti di spesa regionali per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, fissando per i predetti anni il tetto di spesa di ciascuna Regione al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard; (iii) del Decreto del Ministro della Salute 15.6.2012, assunto di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, recante “Nuovi modelli di rilevazione economica «Conto economico» (CE) e «Stato patrimoniale» (SP) delle aziende del Servizio sanitario nazionale”; (iv) dell'intesa raggiunta dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome in data 14.9.2022, nonché quella sancita dalla Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano nella seduta del 28.9.2022; - di ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso e/o conseguente a quelli sopra indicati, anche non cognito. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Polimed S.r.l. il 3/1/2023: A) della Determinazione Dirigenziale A1400A - Sanità e Welfare della Regione Piemonte n. 2426/A1400A/2022 del 14.12.2022, portante “Approvazione elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggetti al ripiano per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017, 2018 ai sensi dell'articolo 9 ter, comma 9 bis del D.L. 78/2015, convertito in L. 125/2015” e del relativo Allegato n. 1 ad essa accluso; - della comunicazione di avvio del procedimento pubblicata sul sito istituzionale della Regione Piemonte e sul B.U. regionale n. 47 S4, in data 24.11.2022; - se e per quanto occorre possa, di tutti gli atti e provvedimenti ad essa presupposti, connessi e consequenziali, ivi espressamente ricomprese le seguenti deliberazioni, non cognite, assunte dai DD.GG. degli Enti del S.S. della Regione Piemonte, con le quali è stato individuato e certificato il fatturato relativo agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 per singolo fornitore di dispositivi medici, attraverso la rilevazione dei costi, sostenuti per l'acquisto dei dispositivi medici contabilizzati nelle apposite voci dei modelli CE ministeriali di cui al decreto 15.6.2012: (i) la Deliberazione D.G. dell'AO Ordine Mauriziano di Torino n. 596 del 28.8.2019; (ii) la Deliberazione D.G. dell'AO S. Croce e Carle di Cuneo n. 404 del 27.8.2019; (iii) la Deliberazione D.G. dell'AO SS. Antonio e Biagio e Cesare Arrigo di Alessandria n. 369 del 23.8.2019; (iv) la Deliberazione D.G. dell'AOU Città della Salute e della Scienza di Torino n. 1142 del 28.8.2019; (v) la Deliberazione D.G. dell'AOU Maggiore della Carità di Novara n. 848 del 3.9.2019; (vi) la Deliberazione D.G. dell'AOU San Luigi Gonzaga di Orbassano n. 467 del 29.8.2019; (vii) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Alessandria n. 586 del 30.8.2019; (viii) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Asti n. 151 del 30.8.2019; (ix) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Biella n. 388 del 26.8.2019; (x) la Deliberazione D.G. dell'ASL Città di Torino n. 909 del 6.9.2019; (xi) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Cuneo 1 n. 361 del 29.8.2019; (xii) la Deliberazione D.G. dell'ASL Cuneo 2 n. 309 del 22.8.2019; (xiii) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Novara n. 320 del 28.8.2019; (xiv) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Torino 3 n. 510 del 23.8.2019; (xv) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Torino 4 n. 977 del 28.8.2019; (xvi) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Torino 5 n. 806 del 28.8.2019; (xvii) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Vercelli n. 856 del 29.8.2019; (xvii) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Verbano Cusio Ossola n. 701 del 4.9.2019; B) nonché di tutti gli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo del presente giudizio Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Polimed S.r.l. il 26/1/2023: A) del provvedimento dirigenziale dell'Assessorato sanità, salute e politiche sociali, dipartimento sanità e salute della Regione Autonoma Valle d'Aosta n. 8049 del 14.12.2022, portante “definizione dell'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e attrezzature dei relativi importi da queste dovuti per il ripiano del superamento del tetto di spesa della Regione Autonoma Valle d'Aosta per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018” e dell'Allegato 1 ad esso accluso; - se e per quanto occorre possa, di tutti gli atti e provvedimenti ad essa presupposti, connessi e consequenziali, ivi espressamente ricomprese la Deliberazione non cognita assunta dal Commissario dell'Azienda USL della Valle d'Aosta n. 313 del 26.8.2019, con la quale sono stati esposti i dati riepilogativi del fatturato annuo per singolo fornitore di dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 e certificate le relative risultanze; B) nonché di tutti gli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo del presente giudizio; Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Polimed S.r.l. il 21/2/2023: A) della Determinazione Dirigenziale A1400A - Sanità e Welfare della Regione Piemonte n. 2426/A1400A/2022 del 14.12.2022, portante “Approvazione elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggetti al ripiano per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017, 2018 ai sensi dell'articolo 9 ter, comma 9 bis del D.L. 78/2015, convertito in L. 125/2015” e del relativo Allegato n. 1 ad essa accluso; - della comunicazione di avvio del procedimento pubblicata sul sito istituzionale della Regione Piemonte e sul B.U. regionale n. 47 S4, in data 24.11.2022; - se e per quanto occorre possa, di tutti gli atti e provvedimenti ad essa presupposti, connessi e consequenziali, ivi espressamente ricomprese le seguenti deliberazioni, non cognite, assunte dai DD.GG. degli Enti del S.S. della Regione Piemonte, con le quali è stato individuato e certificato il fatturato relativo agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 per singolo fornitore di dispositivi medici, attraverso la rilevazione dei costi, sostenuti per l'acquisto dei dispositivi medici contabilizzati nelle apposite voci dei modelli CE ministeriali di cui al decreto 15.6.2012: (i) la Deliberazione D.G. dell'AO Ordine Mauriziano di Torino n. 596 del 28.8.2019; (ii) la Deliberazione D.G. dell'AO S. Croce e Carle di Cuneo n. 404 del 27.8.2019; (iii) la Deliberazione D.G. dell'AO SS. Antonio e Biagio e Cesare Arrigo di Alessandria n. 369 del 23.8.2019; (iv) la Deliberazione D.G. dell'AOU Città della Salute e della Scienza di Torino n. 1142 del 28.8.2019; (v) la Deliberazione D.G. dell'AOU Maggiore della Carità di Novara n. 848 del 3.9.2019; (vi) la Deliberazione D.G. dell'AOU San Luigi Gonzaga di Orbassano n. 467 del 29.8.2019; (vii) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Alessandria n. 586 del 30.8.2019; (viii) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Asti n. 151 del 30.8.2019; (ix) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Biella n. 388 del 26.8.2019; (x) la Deliberazione D.G. dell'ASL Città di Torino n. 909 del 6.9.2019; (xi) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Cuneo 1 n. 361 del 29.8.2019; (xii) la Deliberazione D.G. dell'ASL Cuneo 2 n. 309 del 22.8.2019; (xiii) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Novara n. 320 del 28.8.2019; (xiv) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Torino 3 n. 510 del 23.8.2019; (xv) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Torino 4 n. 977 del 28.8.2019; (xvi) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Torino 5 n. 806 del 28.8.2019; (xvii) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Vercelli n. 856 del 29.8.2019; (xvii) la Deliberazione D.G. dell'ASL di Verbano Cusio Ossola n. 701 del 4.9.2019; B) nonché di tutti gli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo del presente giudizio; Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da POLIMED S.R.L. il 24\11\2025 : -dell’Avviso di pagamento del payback ridotto al 25%, pubblicato su sito web della Regione Piemonte in data 1.9.2025; -della D.D. della Regione Piemonte del 29 ottobre 2025, n. 651, recante “elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 che hanno provveduto al pagamento delle quote di ripiano dovute a titolo di payback” ; - dell’Avviso di pagamento del payback ridotto al 25%, pubblicato su sito web della Regione Valle d’Aosta in data 1.9.2025 e relativo allegato; - della determina dirigenziale n. 6206 del 28.10.2025 recante la presa d’atto dell’elenco dei fornitori di dispositivi medici che hanno effettuato i versamenti all’Azienda USL della Valle d’Aosta ai sensi del decreto-legge 30 giugno 2025, n. 95;

Giustizia amministrativa202214373

Sintesi

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TAR Lazio - Roma, Sez. III quaterSentenzaAzione di annullamento

Atto impugnato: Decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, atti presupposti relativi alla fissazione dei tetti di spesa e alla procedura di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, nonché provvedimenti regionali di individuazione delle aziende soggette al ripiano e di quantificazione delle somme dovute

Esito

ACCOGLIMENTO PARZIALE

Favorevole al resistente (amministrazioni sanitarie)

Prevale l’amministrazione

La controversia

La ricorrente ha dedotto, con il ricorso principale, la violazione dell'art. 17, comma 1, lettera c), del d.l. n. 98/2011 e dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, nonché degli artt. 3, 23, 41, 42, 53, 97 e 117 Cost., dei principi di giusto procedimento, proporzionalità, legittimo affidamento, certezza del diritto, trasparenza e parità di trattamento. Ha contestato la fissazione, con l'Accordo del 7 novembre 2019, di un tetto regionale uniforme del 4,4% per annualità già trascorse, ritenendola tardiva, retroattiva e priva di adeguata istruttoria; ha sostenuto che nel calcolo della spesa non fossero stati correttamente scorporati i servizi abbinati alla fornitura dei dispositivi e ha censurato il computo del fatturato al lordo dell'IVA. Ha inoltre dedotto che il payback avrebbe inciso retroattivamente sull'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura, in violazione dei principi di evidenza pubblica, concorrenza, correttezza e libertà di iniziativa economica. Infine ha prospettato l'illegittimità costituzionale della disciplina legislativa e, in subordine, ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea. Con i motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti delle Regioni Piemonte e Valle d'Aosta che, sulla base dei dati contabili e degli atti ministeriali, hanno individuato le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto ragionevole e proporzionato il meccanismo legislativo del payback, qualificato come contributo solidaristico diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria e alla tutela della salute. La disciplina era conoscibile sin dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti: erano già previste sia le percentuali di concorso delle imprese al ripiano, sia il criterio di proporzionalità rapportato al fatturato. La successiva fissazione del tetto regionale al 4,4% non è stata considerata lesiva dell'affidamento, poiché tale valore coincideva con il tetto nazionale già noto o conoscibile con l'ordinaria diligenza. Il payback opera inoltre ab externo sul fatturato complessivo delle imprese e non modifica né l'oggetto delle forniture né il prezzo contrattuale, sicché non altera retroattivamente le procedure di gara; la ricorrente non ha dimostrato un'eccessiva riduzione dei margini di utile. Sono state quindi respinte anche le censure fondate sui principi eurounitari e la questione di costituzionalità è stata superata mediante il richiamo alla sentenza n. 140/2024 della Corte costituzionale. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il TAR, i provvedimenti regionali non esprimono un potere autoritativo o discrezionale, ma svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e riepilogativa: le Regioni verificano i dati contabili, individuano le aziende e applicano matematicamente percentuali e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali. Ne deriva un rapporto obbligatorio, avente a oggetto un diritto soggettivo di natura patrimoniale al corretto calcolo dell'importo dovuto, devoluto alla giurisdizione ordinaria. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

Massime di principio

  • Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, fondato sull'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, non viola di per sé i principi di ragionevolezza, proporzionalità, libertà di iniziativa economica, riserva di legge e tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di concorso al ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili dalle imprese sin dal 2015, prima della partecipazione alle gare e della stipula dei contratti.
  • La successiva fissazione dei tetti regionali al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard per gli anni 2015-2018 non è considerata retroattiva né lesiva dell'affidamento quando tale percentuale coincide con il tetto nazionale già previsto e conoscibile dagli operatori del settore.
  • Il payback incide sul fatturato complessivo dell'impresa fornitrice e opera esternamente rispetto ai singoli contratti di fornitura: non modifica l'oggetto della prestazione, il prezzo contrattuale o l'esito della gara e, pertanto, non costituisce una rinegoziazione retroattiva del contratto pubblico.
  • I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, quando si limitano a verificare dati contabili, individuare i fornitori e applicare percentuali già stabilite dalla legge e dagli atti statali, hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata, senza esercizio di potere autoritativo.
  • Le controversie relative al corretto calcolo delle somme richieste con i provvedimenti regionali di payback, quando concernono un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo di natura patrimoniale non intermediato da potere discrezionale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario; il nomen iuris dell'atto o l'indicazione, in esso contenuta, della possibilità di ricorso amministrativo non alterano il riparto di giurisdizione.
  • In caso di dichiarazione di difetto di giurisdizione sui provvedimenti regionali di quantificazione del payback, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato

MaterieOrganizzazione del servizio sanitarioGiurisdizione e riparto
RamiSanitàProcesso amministrativo
IstitutiRiparto di giurisdizioneDiscrezionalità amministrativa e tecnicaLegittimo affidamentoProporzionalità e ragionevolezza

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