Sentenza n. 474/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di tre allevamenti avicoli di faraone, ha impugnato il rigetto della domanda di accesso agli indennizzi previsti dal D.M. 5 aprile 2023 n. 193915 per il prolungamento del vuoto sanitario o mancato accasamento, la soppressione delle pollastre, la distruzione delle uova da cova e la soppressione dei pulcini di un giorno. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 2, 3 e 5 del decreto ministeriale e del manuale procedurale AVEPA, nonché difetto di motivazione e istruttoria, illogicità, irrazionalità, violazione del giusto procedimento e sviamento. Ha sostenuto che la Tabella A del decreto avesse funzione meramente quantitativa e non delimitasse le fattispecie ammesse al contributo; inoltre, ha denunciato come discriminatoria l'esclusione degli allevamenti di faraone da riproduzione, ritenuti segmento della filiera a monte degli allevamenti da ingrasso. Con il secondo motivo, proposto in via subordinata, ha dedotto che l'allevamento IT 097VR171, destinato a incubatoio, avrebbe dovuto essere ammesso al beneficio per la soppressione di pulcini di faraona di un giorno, poiché la Tabella A avrebbe previsto gli incubatoi senza distinguere tra specie avicole. Con il terzo motivo ha contestato la legittimità del decreto ministeriale, come interpretato dall'amministrazione, in relazione all'art. 1, comma 528, della legge n. 234/2021 e al regolamento di esecuzione UE n. 834/2023, sostenendo che tali fonti non distinguessero tra specie o attività della filiera. Il Ministero ha eccepito l'irricevibilità della censura rivolta direttamente al decreto ministeriale, ritenuto atto amministrativo generale immediatamente lesivo, per tardiva impugnazione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto solo parzialmente. Il TAR ha interpretato in senso strettamente letterale il D.M. 5 aprile 2023 e la Tabella A, ritenendo che quest'ultima non serva soltanto a quantificare l'indennizzo, ma individui anche, mediante la combinazione delle colonne relative a tipo di intervento, specie e tipo di impresa, le fattispecie concretamente ammesse al beneficio. Per la specie faraona, il beneficio relativo al prolungamento del vuoto sanitario o mancato accasamento e ai maggiori costi di produzione spettava soltanto agli allevamenti da ingrasso; la perdita di valore per vendita anticipata o posticipata era invece prevista per le faraone in generale e per tutte le tipologie di impresa. La soppressione dei pulcini era ammessa, senza limitazioni quanto alla specie, soltanto se riferita a pulcini rurali di un giorno presenti negli incubatoi. Sono stati quindi ritenuti legittimi i dinieghi relativi al prolungamento del vuoto sanitario o mancato accasamento, alla soppressione delle pollastre e alla distruzione delle uova da cova richiesti per allevamenti da riproduzione o incubazione. È stata inoltre dichiarata irricevibile per tardività la censura di illegittimità del decreto ministeriale, poiché la disciplina escludeva immediatamente gli allevamenti di faraone da riproduzione e doveva essere impugnata entro sessanta giorni ai sensi degli artt. 29 e 41, comma 2, c.p.a. Il secondo motivo è stato accolto limitatamente all'esclusione dell'incubatoio IT 097VR171 dal beneficio per la soppressione dei pulcini: AVEPA non poteva escluderlo soltanto perché relativo a pulcini di faraona. L'atto è stato pertanto annullato in parte qua, con obbligo dell'amministrazione di riedeterminarsi e verificare se i pulcini soppressi fossero qualificabili come rurali; soltanto in caso positivo dovrà riconoscere l'indennizzo. La domanda risarcitoria è stata respinta perché, per le altre voci, mancava il titolo al beneficio e, per la soppressione dei pulcini, non era ancora provata la spettanza del bene della vita. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 2, 3 e 5 D.M. 5 aprile 2023 n. 193915

  Il sostegno è limitato a compensare fino ad un massimo del 25% della perdita di produzione (animali o prodotti) totale subìta dai beneficiari, calcolata, per ciascuna fattispecie, sulla base degli importi unitari riportati nella tabella A, che è parte integrante del presente decreto.

  Il decreto e la Tabella A individuano congiuntamente le fattispecie ammesse al beneficio e i criteri di quantificazione; l'accesso dipende dalla combinazione di tipo di intervento, specie e tipo di impresa.

• art. 29 c.p.a.

  L'impugnazione degli atti immediatamente lesivi deve essere proposta entro il termine decadenziale di sessanta giorni.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il termine per impugnare l'atto immediatamente lesivo decorre secondo le regole sulla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell'atto.

• art. 1, comma 528, legge 30 dicembre 2021 n. 234

  La disposizione stanzia risorse per sostenere gli operatori della filiera avicola danneggiati dall'influenza aviaria, senza sostituire la disciplina attuativa ministeriale dei benefici.

• artt. 1 e 3, regolamento di esecuzione UE 18 aprile 2023 n. 834

  Il regolamento unionale destina risorse all'Italia per sostenere il mercato avicolo colpito dall'influenza aviaria, ma non impedisce al decreto ministeriale di delimitare le specifiche fattispecie indennizzabili.

Massime di principio

• Nelle procedure di erogazione di contributi pubblici, la disciplina del beneficio deve essere interpretata in termini strettamente letterali; le fattispecie ammesse non possono essere estese oltre quanto risulta dal bando o dall'atto disciplinare.
• Quando una tabella allegata a un decreto costituisce parte integrante della disciplina e combina tipo di intervento, specie interessata e tipologia di impresa, tale combinazione può delimitare direttamente l'ambito soggettivo e oggettivo del beneficio, oltre a determinarne la quantificazione.
• L'inserimento di una determinata specie tra quelle astrattamente ammesse al contributo non implica che ogni tipologia di allevamento o ogni misura sanitaria riferita a quella specie sia indennizzabile: occorre verificare la corrispondenza tra specie, intervento e tipo di impresa indicata nella disciplina attuativa.
• L'amministrazione non può escludere un incubatoio dal beneficio per la soppressione di pulcini di un giorno sulla sola base della specie allevata, quando la disciplina ammette gli incubatoi senza distinguere tra specie; deve invece verificare l'ulteriore requisito previsto, quale la qualificazione dei pulcini come rurali.
• L'atto amministrativo generale che esclude immediatamente una determinata categoria di operatori dal beneficio è immediatamente lesivo e deve essere impugnato entro il termine decadenziale decorrente dalla piena conoscenza; la sua illegittimità non può essere dedotta tardivamente mediante l'impugnazione dell'atto applicativo.
• Il mero annullamento dell'atto illegittimo non fonda il risarcimento del danno quando non sia stata accertata, neppure in via prognostica sufficientemente certa, la spettanza del bene della vita, rimessa a una successiva riedizione del potere amministrativo.

Come è indicizzato