Sentenza n. 9399/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, mediante trasposizione di ricorso straordinario, ha impugnato il decreto regionale marchigiano di riparto del payback e gli atti statali presupposti, deducendo l’illegittimità derivata per asserita illegittimità costituzionale della disciplina del payback. Ha lamentato, in particolare, irragionevolezza e sproporzione dell’obbligo di restituzione, lesione del legittimo affidamento e della certezza dei rapporti contrattuali, retroattività della fissazione dei tetti regionali, genericità dei parametri legislativi, uniformità del tetto regionale del 4,4 per cento senza differenziazione tra le Regioni, non verificabilità dei dati di spesa, parificazione di situazioni differenti, inidoneità del fatturato lordo a esprimere la capacità contributiva effettiva e violazione del diritto di proprietà garantito dalla CEDU e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. La ricorrente ha inoltre contestato gli atti regionali nella parte in cui hanno individuato l’azienda e quantificato la quota di ripiano a suo carico.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure rivolte agli atti statali e agli atti presupposti, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback ragionevole e proporzionato, giustificato dall’esigenza di razionalizzare la spesa sanitaria e qualificabile come contributo solidaristico. La disciplina è stata ritenuta rispettosa della riserva di legge, poiché individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e i criteri generali di determinazione. È stata esclusa anche la violazione dei principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento: le imprese conoscevano già dal 2015 l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano, mentre gli interventi del 2022 avrebbero reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l’obbligazione. Il TAR ha ritenuto infondate anche le doglianze sulla fissazione successiva del tetto regionale, osservando che il tetto nazionale del 4,4 per cento era già noto e costituiva parametro prevedibile per gli operatori. È stata inoltre esclusa la necessità di una preventiva rinegoziazione dei contratti, poiché il rischio del payback era conoscibile al momento delle gare e della stipula. Quanto al decreto regionale, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa: l’atto regionale svolge una funzione meramente tecnico-contabile e ricognitiva, priva di discrezionalità e di esercizio di potere autoritativo, limitandosi a individuare le imprese e a calcolare l’importo dovuto secondo criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali. La relativa controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione ordinaria. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il superamento interamente a carico della Regione.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano, i criteri di calcolo sulla base del fatturato e la procedura regionale di individuazione delle imprese obbligate.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto la procedura speciale per gli anni 2015-2018, affidando alle Regioni l’individuazione delle aziende soggette al ripiano previa verifica contabile.

• art. 4, comma 8-bis, d.l. 198/2022, convertito dalla l. 14/2023

  Ha differito il termine per l’adempimento dei fornitori al 30 aprile 2023.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo statale e previsto, nella disciplina originaria, la possibilità di estinguere l’obbligazione mediante il pagamento del 48 per cento della quota.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  Consente alle imprese di estinguere l’obbligazione relativa agli anni 2015-2018 mediante il pagamento del 25 per cento dell’importo regionale, con preclusione delle ulteriori azioni giurisdizionali in caso di versamento integrale.

• art. 48, comma 1, d.lgs. 104/2010

  Ha costituito la base processuale per la trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale.

• art. 10, comma 1, d.P.R. 1199/1971

  Richiamato quale fondamento della trasposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia relativa all’atto regionale entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha evidenziato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa e va risolta secondo il criterio del petitum sostanziale.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di rilevare d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione, sottoponendolo al contraddittorio delle parti.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per lo svolgimento dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici, volto a razionalizzare la spesa sanitaria e a garantire risorse per la tutela della salute, costituisce una misura ragionevole e proporzionata e un contributo solidaristico posto a carico delle imprese fornitrici.
• La disciplina del payback rispetta la riserva di legge quando individua direttamente i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e i criteri generali di determinazione dell’importo, demandando agli atti amministrativi soltanto attività tecniche e attuative.
• Non viola i principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento la successiva attuazione di un obbligo di ripiano già previsto, nei suoi elementi essenziali, dalla normativa vigente al momento delle gare e della stipula dei contratti, anche se la concreta incidenza economica viene determinata in seguito.
• Gli atti regionali che, nell’ambito del payback per gli anni 2015-2018, si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende fornitrici e calcolare l’importo dovuto secondo criteri legislativamente predeterminati non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma accertamento tecnico-contabile di un’obbligazione patrimoniale.
• La controversia sull’esatta quantificazione della quota di payback risultante dall’atto regionale appartiene alla giurisdizione ordinaria quando concerne un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo e non la contestazione dell’esercizio di un potere discrezionale o autoritativo.
• Non è necessaria la preventiva rinegoziazione dei contratti di fornitura di dispositivi medici quando il rischio dell’obbligo di ripiano fosse già conoscibile dagli operatori economici al momento della gara e della stipula.

Come è indicizzato