Cassazione Civile, Ordinanza n. 02882/2023 del 31/01/2023

Esito

La controversia

La controversia origina da una condanna della Corte dei conti per danno erariale, in solido, nei confronti di una fondazione sanitaria privata accreditata, dei suoi vertici e di altri soggetti, per avere distratto una parte dei finanziamenti regionali destinati all’erogazione di prestazioni sanitarie e di funzioni assistenziali non tariffate, destinandoli in parte a conti personali e in parte a dazioni corruttive. La Fondazione, il suo presidente e il direttore generale hanno impugnato la sentenza deducendo principalmente il difetto di giurisdizione della Corte dei conti: sostenevano che il rapporto con la Regione fosse di natura privatistica e assimilabile all’appalto, non concessoria; che le somme ricevute fossero corrispettivi e non sovvenzioni pubbliche; che, anche a voler ritenere esistente un rapporto di servizio, mancasse la violazione di obblighi inerenti al servizio, poiché le prestazioni sanitarie erano state comunque rese e le somme eccedenti sarebbero entrate nel patrimonio privato della fondazione; che il petitum sostanziale fosse stato male individuato; che non vi fosse danno erariale sui fondi non tariffati; e che la condanna contabile violasse il ne bis in idem per la pregressa definizione penale con confisca e per il giudizio civile concluso con transazione. I ricorrenti incidentali hanno riproposto censure analoghe sul rapporto con la Regione e sulla qualificazione delle somme come sovvenzioni, oltre a dedurre eccesso di potere giurisdizionale e violazione dei limiti della giurisdizione contabile.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha rigettato il ricorso principale della fondazione e i ricorsi incidentali dei suoi vertici. Ha ritenuto che la Corte dei conti avesse correttamente affermato la propria giurisdizione, poiché la fondazione era inserita nel servizio sanitario regionale in regime di accreditamento/convenzione e le somme pubbliche erano destinate a una funzione pubblica, con conseguente rapporto di servizio in senso ampio. Ha escluso che la qualificazione del rapporto come concessorio o la natura delle remunerazioni come sovvenzioni fossero mere affermazioni in fatto insindacabili in cassazione, e ha ritenuto che la dedotta eventuale distrazione di fondi e la pretesa acquisizione al patrimonio privato attengano al merito, non ai limiti esterni della giurisdizione. Ha inoltre escluso che il ne bis in idem e la precedente confisca penale potessero trasformarsi in un motivo di difetto di giurisdizione, trattandosi di questione interna alla proponibilità/consistenza della domanda contabile. Nessuna statuizione sulle spese è stata adottata per la qualità formale del Procuratore Generale presso la Corte dei conti.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  il ricorso per cassazione contro le decisioni della Corte dei conti è ammissibile solo per motivi inerenti alla giurisdizione

• art. 362 c.p.c.

  delimita il controllo di legittimità alle sole questioni di giurisdizione

• art. 207 d.lgs. n. 174/2016

  il ricorso avverso le decisioni della Corte dei conti è ammesso solo per motivi inerenti alla giurisdizione

• art. 103 Cost.

  consente alla Corte dei conti di esercitare i poteri cognitivi e sindacatori nei limiti della giurisdizione contabile

• art. 1, l. n. 20/1994

  richiamato quale base normativa della responsabilità amministrativa e dei limiti della giurisdizione contabile

• art. 1, cod. giust. cont.

  invocato dai ricorrenti sui limiti della giurisdizione contabile

• art. 8, comma 5, d.lgs. n. 502/1992

  l’accreditamento inserisce la struttura privata nel servizio sanitario regionale e nel sistema di erogazione di servizio pubblico

• art. 8 sexies d.lgs. n. 502/1992

  le funzioni assistenziali non tariffate sono remunerate secondo il costo standard di produzione del programma di assistenza e non come corrispettivo sinallagmatico

• art. 8 sexies, comma 1-bis, d.lgs. n. 502/1992

  il valore complessivo della remunerazione delle funzioni non può in ogni caso superare il 30% del limite di remunerazione assegnato

  viene richiamato come vincolo legale alla remunerazione delle funzioni non tariffate

• artt. 44 e 45 l. n. 833/1978

  richiamati nella ricostruzione storica del regime convenzionale sanitario e della sua natura pubblicistica

• art. 651 c.p.p.

  le sentenze penali irrevocabili rilevano nel giudizio contabile quanto agli accertamenti ivi coperti

• art. 444 c.p.p.

  il patteggiamento non ha efficacia di giudicato extra-penale, ma i fatti accertati possono essere valutati dal giudice contabile

• art. 50 CDFUE

  invocato dai ricorrenti per il ne bis in idem, ma ritenuto non pertinente a escludere la giurisdizione contabile

• art. 4, Prot. 7 CEDU

  invocato dai ricorrenti per il ne bis in idem, ma escluso nel rapporto tra giudizio penale e giudizio contabile

• art. 2395 c.c.

  richiamato per descrivere il rapporto tra organi della fondazione e responsabilità derivante dalla loro posizione

• art. 52 r.d. n. 1214/1934

  richiamato come clausola generale della responsabilità erariale risarcibile

Massime di principio

• Per radicare la giurisdizione della Corte dei conti è sufficiente che la domanda contabile alleghi una condotta antidoverosa di un soggetto inserito, anche in senso funzionale o di fatto, nell’organizzazione di un ente pubblico, un danno patrimoniale effettivo alla pubblica amministrazione e il nesso causale tra condotta e pregiudizio.
• Nelle strutture sanitarie private accreditate, l’inserimento nel servizio sanitario regionale comporta un rapporto di servizio in senso ampio e può fondare la responsabilità erariale per la distrazione di risorse pubbliche destinate all’assistenza sanitaria.
• La qualificazione del rapporto come concessorio e non come appalto, nel sistema dell’accreditamento sanitario, rileva ai fini della giurisdizione contabile quando la struttura privata svolga un servizio pubblico inserito stabilmente nell’organizzazione amministrativa e remunerato con risorse pubbliche.
• Le funzioni assistenziali non tariffate, pur essendo remunerate a forfait e con discrezionalità regionale, mantengono natura di finanziamenti pubblici vincolati alla finalità assistenziale; una volta erogate, non perdono tale natura per il solo fatto di entrare nel patrimonio dell’ente privato.
• La contestazione secondo cui le somme pubbliche siano state comunque utilizzate per prestazioni effettivamente rese non esclude di per sé la giurisdizione contabile, se l’addebito riguarda la distrazione degli importi rispetto alla finalità pubblica e il loro impiego per finalità corruttive.
• Il principio del ne bis in idem non integra un motivo di difetto di giurisdizione della Corte dei conti quando si discuta del concorso tra azione contabile, azione civile e procedimento penale: il problema attiene alla proponibilità o alla proseguibilità della domanda e non ai limiti esterni della giurisdizione.
• Il ricorso per cassazione contro le decisioni della Corte dei conti non può essere utilizzato per censurare errori di merito, di qualificazione della fattispecie o di valutazione probatoria, ma solo per denunciare un vero difetto assoluto o relativo di giurisdizione.

Come è indicizzato