Sentenza n. 3541/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il privato aveva ottenuto nel 2017 l’ammissione agli incentivi del conto termico. Nel 2020 il GSE aveva avviato un procedimento di autotutela, informando l’interessato che la Guardia di finanza aveva riscontrato documentazione falsificata o non veritiera relativa allo smaltimento degli impianti sostituiti e fatture alterate per dimostrare spese superiori a quelle effettivamente sostenute. Il provvedimento finale aveva disposto l’annullamento dell’ammissione agli incentivi. Il ricorrente aveva dedotto, in primo grado e poi in appello, la violazione delle garanzie partecipative per il mancato accesso alla corrispondenza con la Guardia di finanza e per il mancato ascolto orale; il superamento del termine di diciotto mesi previsto per l’annullamento d’ufficio dall’art. 21-nonies l. 241/1990; l’assenza di prova della falsità dei documenti specificamente presentati nella sua pratica, nonché carenza di istruttoria, travisamento dei fatti e difetto di motivazione. In appello ha inoltre richiamato l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando il provvedimento del GSE. Il primo motivo è stato respinto: il privato non aveva promosso l’azione di accesso per ottenere la corrispondenza con la Guardia di finanza; inoltre, l’art. 10 l. 241/1990 riconosce l’accesso partecipativo salvo i limiti dell’art. 24, applicabili agli atti coperti da segreto investigativo ai sensi dell’art. 329 c.p.p. In ogni caso, una volta venuto meno il segreto, il GSE aveva prodotto in giudizio la nota della Guardia di finanza, senza che il privato proponesse motivi aggiunti. È stata respinta anche la doglianza relativa all’omessa audizione orale, poiché la l. 241/1990 garantisce il contraddittorio scritto mediante memorie e documenti e l’art. 41 della Carta non impone in via generale un colloquio orale, purché sia effettiva la possibilità di esporre per iscritto le proprie deduzioni. Il secondo motivo è stato respinto. Il provvedimento, pur denominato annullamento d’ufficio, è stato qualificato come atto di decadenza, perché fondato sul conseguimento del beneficio mediante dichiarazioni o documenti non veritieri. Per tale potere, secondo la disciplina applicabile nel 2020 e il principio richiamato dall’Adunanza plenaria n. 18/2020, non operava il limite temporale di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies per l’autotutela decisoria. Le modifiche normative del 2020 che hanno subordinato anche la decadenza del GSE ai presupposti dell’art. 21-nonies erano successive all’atto impugnato e non potevano incidere sulla sua legittimità, da valutare secondo la legge vigente al momento dell’adozione. Il terzo motivo è stato accolto. L’onere di provare la falsità della documentazione gravava sul GSE, trattandosi del presupposto della decadenza. La condanna penale, mediante patteggiamento, del tecnico che aveva curato la pratica per falsificazioni commesse in altre domande di incentivo non dimostrava che fossero falsi anche i documenti della specifica pratica del ricorrente. Il GSE non aveva svolto un’autonoma istruttoria su tali documenti, limitandosi a una presunzione fondata sulle condotte illecite del tecnico in altri procedimenti. Poiché la falsità della documentazione individuale non era stata provata, il provvedimento di decadenza era illegittimo. Il GSE è stato condannato alle spese di entrambi i gradi, liquidate complessivamente in euro 6.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10 l. 241/1990

  prevede che il diritto dei partecipanti al procedimento di prendere visione degli atti dello stesso è riconosciuto «salvo quanto previsto dall’articolo 24»

  Il diritto di accesso partecipativo è soggetto ai limiti previsti dall’art. 24, inclusi quelli derivanti dal segreto investigativo; il contraddittorio procedimentale si realizza mediante memorie scritte e documenti.

• art. 24 l. 241/1990

  esclude dall’accesso, tra gli altri, i documenti coperti da segreto o per i quali vi sia un divieto di divulgazione espressamente previsto dalla legge

  Consente di negare temporaneamente l’ostensione di documenti della Guardia di finanza coperti da segreto investigativo.

• art. 329 c.p.p.

  gli atti d’indagine compiuti dalla polizia giudiziaria sono coperti da segreto fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari

  Giustifica il differimento dell’accesso alla documentazione investigativa sino alla cessazione del segreto.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Il diritto di essere ascoltato non impone in via generale un’audizione orale, potendo essere garantito dalla possibilità effettiva di presentare osservazioni scritte.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine di diciotto mesi, oggi sei mesi, riguarda l’annullamento d’ufficio e non si applicava, secondo la disciplina vigente al momento dell’atto, alla decadenza fondata sul conseguimento del beneficio mediante dichiarazioni o documenti non veritieri.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La disciplina successivamente modificata ha subordinato il potere di decadenza del GSE ai presupposti dell’art. 21-nonies; tale modifica non era applicabile retroattivamente all’atto del 4 giugno 2020.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  La modifica dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, successiva al provvedimento impugnato, non rileva per valutarne la legittimità.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  la legge non dispone che per l’avvenire

  La legittimità del provvedimento amministrativo deve essere valutata secondo la normativa vigente al momento della sua adozione, senza applicazione delle sopravvenienze normative.

• art. 10, comma 1, lettera a), l. 241/1990

  Il contraddittorio procedimentale comprende la presentazione di memorie scritte e documenti, senza riconoscere necessariamente un diritto all’audizione orale.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il potere di decadenza dagli incentivi presuppone la prova della violazione o della non veridicità documentale contestata al beneficiario.

Massime di principio

• Quando un provvedimento di recupero di un beneficio pubblico è fondato sul conseguimento del beneficio mediante dichiarazioni o documenti non veritieri, la misura deve essere qualificata come decadenza, anche se formalmente denominata annullamento d’ufficio; secondo la disciplina applicabile ratione temporis, essa non è soggetta al termine di diciotto mesi previsto per l’annullamento d’ufficio dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• L’amministrazione che esercita il potere di decadenza per falsità o non veridicità documentale ha l’onere di provare la falsità degli specifici documenti posti a fondamento del beneficio; la condotta fraudolenta del tecnico o dell’intermediario in altre pratiche non dimostra, da sola, la falsità dei documenti prodotti in una diversa pratica.
• La decadenza da un beneficio pubblico non può essere disposta sulla base di una presunzione generale derivante da illeciti commessi dal soggetto che ha curato più pratiche, senza un’autonoma istruttoria riferita alla posizione individuale del beneficiario e ai documenti della specifica domanda.
• Il diritto di essere ascoltato nel procedimento amministrativo, anche alla luce dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, non richiede in via generale un’audizione orale, quando l’interessato abbia avuto una possibilità effettiva di presentare per iscritto memorie, documenti e deduzioni.
• Il diritto di accesso partecipativo agli atti del procedimento è soggetto ai limiti dell’art. 24 l. 241/1990; gli atti di indagine della polizia giudiziaria coperti dal segreto investigativo possono essere sottratti temporaneamente all’ostensione, ferma restando la possibilità di accesso una volta cessato il segreto.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata in base alla disciplina vigente al momento della sua adozione; le modifiche normative sopravvenute non possono essere utilizzate per sindacare retroattivamente la validità dell’atto.

Come è indicizzato