Sentenza n. 6133/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti, titolari di concessioni per il commercio su area pubblica, hanno contestato il mancato adempimento di Roma Capitale alla sentenza del TAR Lazio n. 15279/2023, divenuta definitiva, che aveva annullato gli atti di delocalizzazione degli urtisti per carenza di contraddittorio procedimentale, lasciando salva la possibilità per l'amministrazione di riesercitare il potere nel rispetto delle garanzie partecipative e con il limite di non riprodurre le medesime illegittime caratterizzazioni. Gli appellanti hanno dedotto che Roma Capitale non aveva avviato un procedimento effettivamente partecipato, aveva mantenuto o riproposto le postazioni già ritenute illegittime, aveva previsto un numero di stalli insufficiente rispetto agli operatori e non aveva dimostrato la ragionevolezza e l'idoneità delle nuove localizzazioni. Hanno inoltre impugnato per violazione di legge, eccesso di potere, difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per elusione del giudicato, la deliberazione municipale n. 4/2024, recante una ricognizione delle postazioni ritenute compatibili e assunte come base per il Piano del commercio 2024. È stata chiesta anche la nomina di un commissario ad acta e la condanna al pagamento di un'astreinte. Roma Capitale ha eccepito il difetto di legittimazione, il sopravvenuto difetto di interesse per l'approvazione del nuovo Piano del commercio e la litispendenza o duplicazione del giudizio rispetto alla controversia di ottemperanza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli. Ha ritenuto sussistente la legittimazione e l'interesse degli operatori, poiché le assegnazioni contestate erano ancora operative o comunque costituivano il presupposto della nuova pianificazione, con effetti attuali sulla localizzazione e sull'esercizio delle attività. Ha accolto l'appello relativo all'ottemperanza, riformando la sentenza del TAR. Dall'istruttoria è emerso che Roma Capitale non aveva dimostrato di avere attivato un procedimento realmente partecipato con gli interessati e gli eventuali controinteressati, né di avere adeguatamente verificato in contraddittorio l'incompatibilità degli stalli originari e l'idoneità di quelli proposti. L'amministrazione non aveva inoltre dimostrato la ragionevolezza delle delocalizzazioni, aveva previsto un numero di postazioni inadeguato e aveva mantenuto posizioni già colpite dall'annullamento giurisdizionale, in violazione del limite negativo di riesercizio del potere. Il mancato intervento del Ministero della Cultura non poteva giustificare l'inadempimento, poiché il commercio su aree pubbliche rientrava nella competenza comunale. Il giudice ha ordinato a Roma Capitale di dare piena esecuzione alla sentenza del TAR n. 15279/2023, individuando in contraddittorio gli stalli definitivi disponibili per ciascun avente titolo, nelle aree di interesse del territorio comunale e nel rispetto della valenza storica della categoria. Ha dichiarato nulli, per elusione del giudicato, la deliberazione n. 4/2024 e gli ulteriori atti di assegnazione temporanea o definitiva impugnati, disponendo il temporaneo reinsediamento degli interessati nelle originarie postazioni, salvo diverso accordo e salvo l'esito della nuova procedura di rilocalizzazione. L'altro appello, avente a oggetto direttamente la deliberazione n. 4/2024, è stato dichiarato improcedibile per effetto dell'intervenuta dichiarazione di nullità degli atti nel giudizio di ottemperanza. Le spese dei due gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 99 c.p.a.

  La sentenza non tratta una rimessione all'Adunanza plenaria; la norma è richiamata indirettamente nel quadro delle regole del processo amministrativo solo se pertinente al giudizio, ma dal testo non emerge una specifica interpretazione.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata nella fase cautelare, previa informazione ai difensori; il Consiglio di Stato ne ha fatto applicazione per decidere l'appello del 2025.

• art. 39 c.p.c.

  L'eccezione di litispendenza è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado, ma nel caso concreto è stata ritenuta operante soltanto rispetto ai motivi concernenti la violazione del giudicato, non rispetto ai vizi propri dell'atto.

• art. 52 d.lgs. 42/2004

  La rilocalizzazione degli esercizi commerciali deve essere definita nel rispetto delle condizioni poste dalla tutela dei beni culturali, senza tuttavia elidere le competenze comunali in materia di commercio su aree pubbliche e le garanzie partecipative.

• art. 15 l. 241/1990

  L'accordo tra amministrazioni può istituire strumenti di coordinamento, come il Tavolo tecnico, ma non trasferisce al Ministero la competenza comunale sul commercio su aree pubbliche né esonera il Comune dall'esecuzione del giudicato.

• art. 3 l.r. Lazio n. 17/2016

  Il riconoscimento legislativo della storicità dell'attività degli urtisti costituisce elemento che l'amministrazione deve considerare nella nuova individuazione delle postazioni.

Massime di principio

• L'amministrazione che riesercita il potere dopo l'annullamento giurisdizionale di un provvedimento deve rispettare sia le prescrizioni positive contenute nella sentenza sia il limite negativo derivante dall'accertata illegittimità, non potendo riprodurre le medesime caratteristiche viziate dell'atto annullato.
• Quando il giudicato impone la riedizione del procedimento nel rispetto del contraddittorio, non è sufficiente una partecipazione meramente formale o la produzione di atti istruttori interni: l'amministrazione deve dimostrare l'effettivo confronto con gli interessati e la verifica in contraddittorio dei presupposti della decisione.
• In sede di ottemperanza, costituisce elusione del giudicato l'adozione di atti formalmente nuovi che mantengano sostanzialmente le stesse localizzazioni e gli stessi effetti già colpiti dall'annullamento, senza rispettare il vincolo conformativo e il limite di riesercizio stabiliti dalla sentenza.
• La sopravvenienza di una nuova pianificazione non determina il sopravvenuto difetto di interesse quando gli atti precedenti restano operativi, costituiscono il presupposto logico o storico della nuova pianificazione oppure continuano a produrre effetti lesivi per gli interessati.
• La competenza di un'amministrazione a tutelare beni culturali o il decoro urbano non esclude la competenza dell'ente titolare del potere in materia commerciale, il quale resta responsabile dell'adozione e dell'esecuzione degli atti di rilocalizzazione.
• Nel giudizio di ottemperanza, accertata l'elusione del giudicato, il giudice può dichiarare la nullità degli atti adottati in violazione del comando giudiziale e ordinare sia la riedizione partecipata del procedimento sia, nelle more, il ripristino della situazione precedente, salvo diverso accordo o gli effetti della nuova procedura.

Come è indicizzato