Sentenza n. 8241/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto della Regione Toscana che la individuava tra le aziende fornitrici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018, quantificando in euro 20.065,91 la somma dovuta, insieme al decreto ministeriale del 6 luglio 2022, recante la certificazione e quantificazione dello sforamento nazionale e regionale, al decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali, e all'intesa della Conferenza Stato-Regioni. Ha chiesto l'annullamento degli atti, l'accertamento dell'inesistenza o illegittimità del diritto della Regione alla riscossione o compensazione, la restituzione delle somme eventualmente versate o compensate e il risarcimento dei danni. Dal testo emerge che le censure rivolte agli atti statali riguardavano la legittimità del meccanismo del payback, sotto i profili della ragionevolezza e proporzionalità, della lesione della libertà di iniziativa economica, della riserva di legge, dell'irretroattività e della tutela dell'affidamento. Quanto al decreto regionale, la contestazione era svolta per illegittimità derivata dagli atti statali presupposti.

La decisione

Il ricorso è stato deciso in parte nel merito e in parte con una pronuncia sul riparto di giurisdizione. La domanda contro il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 e l'intesa della Conferenza Stato-Regioni è stata respinta. Il Collegio ha richiamato la disciplina legislativa e la giurisprudenza costituzionale, in particolare le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo infondate le censure già esaminate in controversie analoghe. Il meccanismo del payback per il quadriennio 2015-2018 è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di contenimento della spesa sanitaria; la contribuzione imposta alle imprese è stata ricondotta a un contributo solidaristico conforme alla riserva di legge; non è stata ravvisata violazione del principio di irretroattività, poiché l'obbligo di ripiano era previsto sin dal 2015, né lesione dell'affidamento, essendo già conosciuti nei tratti essenziali sia il tetto di spesa sia l'obbligo di concorrere al ripiano. Quanto al decreto regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Le attività regionali consistono, secondo la disciplina applicabile, nella verifica contabile del fatturato, nell'individuazione delle aziende soggette al ripiano, nell'applicazione matematica della percentuale stabilita dalla legge e nell'imposizione del pagamento; esse sono meramente tecnico-contabili, vincolate e prive di discrezionalità o di esercizio di potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo di natura patrimoniale relativo al corretto calcolo del quantum debeatur, devoluto al giudice ordinario. Il TAR ha indicato quest'ultimo quale giudice munito di giurisdizione e ha assegnato i termini per la riproposizione del giudizio ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  la relativa spesa [per il superamento del tetto] fosse interamente a carico della regione interessata

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il ripiano dello sforamento a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici.

• art. 9 ter, commi 8, 9 e 9 bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale

  Disciplina il tetto di spesa regionale, la quota di ripiano posta a carico delle imprese fornitrici, il criterio proporzionale basato sul fatturato e la procedura di individuazione delle aziende obbligate per gli anni 2015-2018.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA

  Ha rimodulato la disciplina, stabilendo i criteri di rilevazione dello sforamento e il riferimento al fatturato lordo IVA.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile

  Ha introdotto il comma 9 bis dell'art. 9 ter, attribuendo alle regioni il compito di individuare le aziende obbligate e gli importi dovuti sulla base della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  riduzione al 48 per cento della quota determinata dai provvedimenti regionali e provinciali

  Ha previsto il fondo statale e il pagamento ridotto del payback; la relativa disciplina è stata successivamente dichiarata parzialmente illegittima dalla Corte costituzionale con sentenza n. 139 del 2024.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  la cessazione della materia del contendere

  Prevede, in presenza del versamento della quota ridotta del 25%, la cessazione ex lege della materia del contendere nei ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali di payback.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sollevare d'ufficio l'eccezione relativa al difetto di giurisdizione, sottoponendola al contraddittorio.

• art. 11 c.p.a.

  È stato applicato per assegnare alle parti i termini per l'eventuale riproposizione della controversia davanti al giudice ordinario.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha evidenziato che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto che il payback costituisca un contributo di solidarietà soggetto alla riserva di legge, rispettata dalla disciplina del quadriennio 2015-2018.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso che il meccanismo del payback violi la libertà di iniziativa economica, ritenendolo ragionevole e proporzionato rispetto al contenimento della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  È stato richiamato nell'ambito delle censure relative alla tutela dell'affidamento e alla retroattività della disciplina.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione dei parametri convenzionali e costituzionali in materia di proprietà, affidamento e irretroattività.

Massime di principio

• Nel sistema di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, la determinazione del tetto di spesa regionale, la certificazione del suo superamento e la quantificazione dello scostamento complessivo spettano alle autorità statali secondo la disciplina legislativa applicabile; le regioni non possono modificarli nei propri provvedimenti attuativi.
• Il provvedimento regionale che individua le aziende fornitrici soggette al ripiano e quantifica la quota individuale sulla base del fatturato e delle percentuali stabilite dalla legge costituisce attività meramente tecnico-contabile, vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità, priva di discrezionalità amministrativa o tecnica e di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative all'obbligo di pagamento del payback e al corretto calcolo della quota individuale, quando riguardano un rapporto obbligatorio a contenuto patrimoniale non intermediato dall'esercizio di potere amministrativo, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio del petitum sostanziale.
• Il meccanismo legislativo del payback dei dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018 non viola, secondo la Corte costituzionale richiamata dal giudice, la libertà di iniziativa economica né la riserva di legge, poiché persegue il contenimento della spesa sanitaria, individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali di quantificazione.
• L'attuazione nel 2022 della disciplina del payback prevista dal 2015 non integra retroattività sostanziale quando si limita a rendere operative procedure già previste, senza modificare l'obbligo sostanziale di ripiano, che era conoscibile dalle imprese nei suoi elementi essenziali.

Come è indicizzato