Sentenza n. 997/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato, dapprima mediante ricorso straordinario poi trasposto in sede giurisdizionale, la delibera ART n. 132/2024 e le misure concernenti trasparenza, informazione agli utenti, modalità di comunicazione, reclami e rimborso del pedaggio. Ha dedotto, in sintesi, l’irrealizzabilità delle misure nei termini fissati, l’omessa considerazione dei costi e della necessità di aggiornare la convenzione e il piano economico-finanziario, la dipendenza di alcuni obblighi dall’attività di soggetti terzi, l’irragionevolezza della disciplina sui reclami e l’indeterminatezza della misura programmatica sul rimborso. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 211/2025, sostenendo il difetto di istruttoria e la sottostima dell’impatto economico, l’assenza di base legale per imporre rimborsi patrimoniali, la violazione della riserva di legge ex art. 23 Cost., l’illegittimo automatismo tra cantieri o blocco del traffico e rimborso, l’imputazione alla concessionaria di eventi dipendenti da terzi, la duplicazione con altri meccanismi di penalità, l’illogicità della metodologia di calcolo, l’inadeguatezza delle soglie e dei termini di erogazione e l’irragionevolezza delle date di applicazione, anche in assenza del previo recepimento delle misure nella convenzione concessoria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha anzitutto escluso il rinvio e la riunione con altri giudizi, ritenendo che le differenze soggettive delle concessionarie rendessero opportuna la trattazione separata. Nel merito ha riconosciuto all’ART un’elevata discrezionalità tecnica nella regolazione di un settore caratterizzato da infrastruttura essenziale e non pienamente liberalizzato. Il sindacato giudiziale può verificare la ragionevolezza tecnica della scelta, anche mediante l’esame degli atti istruttori, ma non può sostituire la valutazione dell’Autorità quando la soluzione rientri in un ventaglio di opzioni scientificamente plausibili; grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare l’irragionevolezza e prospettare un’alternativa plausibile. Le misure informative sono state ritenute concretamente attuabili, anche mediante dati già disponibili, provider esterni o stime, senza necessità di investimenti proprietari specifici né di immediata revisione del PEF. Gli obblighi relativi a dati provenienti da gestori delle aree di servizio o da enti competenti sono stati interpretati come obblighi di acquisizione e diffusione delle informazioni quando disponibili, non come imposizione di risultati impossibili. La censura sulla misura relativa ai reclami è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse, poiché fondata su un’interpretazione non conforme al testo e agli atti istruttori; analogamente, la misura 8.3 della delibera n. 132/2024 è stata ritenuta meramente programmatica e priva di lesività immediata, essendo la disciplina concreta del rimborso stata adottata con la successiva delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria economica dell’ART, fondata su una raccolta dati estesa, consultazioni pubbliche e successive revisioni del modello. Ha qualificato il rimborso non come risarcimento da illecito né come indennizzo da fatto lecito, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale e restituzione parziale del corrispettivo quando l’utente non abbia conseguito l’utilità normalmente attesa dal servizio. Tale diritto rientra nella base normativa dell’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, che consente all’ART di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti anche non risarcitori. Non opera l’art. 23 Cost., poiché il rimborso non costituisce prestazione patrimoniale autoritativamente imposta, ma restituzione di parte del corrispettivo già pagato. La previsione del rimborso può quindi prescindere da colpa, illecito o imputabilità dell’evento alla concessionaria, rilevando oggettivamente la minore utilità conseguita dall’utente. Le soglie relative alla durata del traffico bloccato, il metodo basato su velocità a flusso libero, tempo medio effettivo, lunghezza del cantiere comprensiva della segnalazione di preavviso e soglie di ritardo sono state ritenute ragionevoli e proporzionate. È stata esclusa la duplicazione con il sistema generale di premi e penalità, avente finalità e destinatari diversi. Infine, sono state ritenute legittime le date fisse di applicazione delle misure, perché non è possibile subordinare la tutela degli utenti a un evento futuro e incerto quale il recepimento nella convenzione, ferma la previsione di meccanismi progressivi di recupero tariffario dei costi per le concessioni vigenti.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie

  La disposizione costituisce base legale sufficiente per definire diritti degli utenti anche di natura non risarcitoria, tra cui il rimborso quale strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  La riserva di legge non è applicabile al rimborso regolatorio, che non è una prestazione patrimoniale autoritativamente imposta, ma la restituzione di una parte del corrispettivo già pagato in ragione della minore utilità concretamente conseguita.

• art. 14, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 285/1992

  manutenzione delle infrastrutture assentite in concessione

  L’obbligo di manutenzione del concessionario non esclude la legittimità di un rimborso fondato oggettivamente sulla minore utilità del servizio.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente

  Il concessionario può adottare provvedimenti di chiusura o limitazione dell’accesso in situazioni idonee a determinare il blocco della circolazione, contribuendo a limitarne le conseguenze.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari [...] con ordinanze motivate

  Richiamato dall’art. 6, consente l’esercizio dei poteri di regolazione della circolazione sulle autostrade in concessione.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato quale espressione del principio generale di causalità negli spostamenti di ricchezza, posto a fondamento del riequilibrio mediante rimborso.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Richiamati, insieme all’art. 2041 c.c., come istituti che esprimono il principio di restituzione di somme non giustificate dall’utilità effettivamente conseguita.

• art. 3 Regolamento (UE) n. 886/2013

  Conferma l’esistenza di obblighi informativi minimi relativi agli eventi e alle situazioni incidenti sulla sicurezza stradale.

• art. 10 Regolamento (UE) n. 886/2013

  Prevede l’individuazione di un organo nazionale incaricato di valutare la conformità agli obblighi informativi.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  Richiamato quale disciplina europea relativa alla predisposizione di servizi di informazione sul traffico in tempo reale.

• d.m. 10 luglio 2002

  La segnalazione sia posta: i) m 750 prima del segnale “lavori” sulle strade di tipo A e B con due corsie per senso di marcia; ii) m 1000 prima del segnale “lavori” sulle strade di tipo A e B con tre o più corsie per senso di marcia

  Supporta la ragionevolezza del computo della lunghezza del cantiere a partire dalla segnalazione di preavviso, con possibilità di considerare la distanza minima in presenza di collocazioni significativamente superiori per ragioni tecniche e di sicurezza.

Massime di principio

• Nel sindacato sugli atti di regolazione adottati da un’autorità indipendente, il giudice può verificare la plausibilità e ragionevolezza tecnica della scelta, anche attraverso l’esame degli atti istruttori e delle osservazioni degli stakeholder, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente opinabili. Spetta al ricorrente dimostrare l’irragionevolezza della misura e prospettare un’alternativa plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione economica, la consultazione, il contraddittorio e l’istruttoria assumono rilievo particolarmente pregnante; l’adeguatezza della motivazione dell’atto deve essere valutata insieme al materiale istruttorio e alle posizioni espresse dagli operatori. Una consultazione pluriennale, partecipata e adeguatamente documentata può escludere il difetto di istruttoria anche quando l’atto finale contenga una motivazione sintetica.
• L’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011 consente all’autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti anche quando tali diritti non abbiano natura risarcitoria.
• Il rimborso del pedaggio previsto da una misura regolatoria in presenza di cantieri o blocchi della circolazione non costituisce né risarcimento da illecito né indennizzo da fatto lecito dannoso, ma strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale e restituzione parziale del corrispettivo quando l’utente non abbia conseguito l’utilità normalmente attesa dal servizio.
• Poiché il rimborso mira a riequilibrare oggettivamente il rapporto tra corrispettivo pagato e utilità conseguita, la sua spettanza può prescindere dalla colpa, dall’illiceità della condotta e dall’imputabilità dell’evento al concessionario, nonché dalla prova di un danno individuale, purché siano rispettati criteri predeterminati e ragionevoli di correlazione con la limitazione del servizio.
• Non è illegittimo fissare date di applicazione delle misure regolatorie anche per concessioni vigenti, senza subordinare l’effettività dei diritti degli utenti al previo recepimento della disciplina in convenzioni o piani economico-finanziari, quando siano previsti adeguati termini di attuazione e meccanismi progressivi di recupero dei costi.

Come è indicizzato