Sentenza n. 999/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha inizialmente impugnato la delibera ART n. 132/2024, deducendo l’illegittimità delle misure informative e di assistenza agli utenti per violazione degli artt. 37 e 43 del d.l. n. 201/2011, dell’art. 9 della l. n. 193/2024, irragionevolezza, illogicità, indeterminatezza e difetto di istruttoria. In particolare, ha sostenuto che le misure 3, 4, 5 e 14 fossero materialmente irrealizzabili nei termini previsti, imponessero investimenti non considerati nel rapporto concessorio e nel PEF, richiedessero attività di terzi e comportassero obblighi informativi eccessivi o indeterminati. Ha inoltre censurato la misura 10 sui reclami, per la nozione di viaggio programmato e per il termine di trenta giorni per la risposta, e la misura 8 sul rimborso del pedaggio, ritenuta meramente programmatica e indeterminata. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 211/2025, contestando: la sottostima dell’impatto economico delle misure di rimborso; l’assenza di base legale per la previsione di diritti patrimoniali; il contrasto con la riserva di legge ex art. 23 Cost.; l’automatismo del rimborso in presenza di cantieri, anche leciti e necessari alla manutenzione; l’imposizione di rimborsi per eventi dipendenti da terzi; il cumulo con altri meccanismi di penalità tariffaria; la metodologia di calcolo basata sulla lunghezza dei cantieri, sulla velocità di riferimento e sullo scostamento orario; nonché l’irragionevolezza delle date di applicazione delle misure rispetto ai tempi di adeguamento delle convenzioni e dei PEF.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. In via preliminare ha escluso il rinvio e la riunione con altri giudizi, ritenendo che, pur in presenza di connessione oggettiva, le diverse caratteristiche delle concessionarie giustificassero decisioni separate. Ha affermato che la regolazione dell’ART è caratterizzata da elevata discrezionalità tecnica e da un’istruttoria particolarmente ampia, partecipata e dinamica. Il sindacato giudiziale può verificare la plausibilità tecnica, la ragionevolezza e la proporzionalità delle scelte, senza sostituire la valutazione del regolatore quando siano possibili più opzioni scientificamente opinabili; spetta al ricorrente dimostrare l’irragionevolezza della scelta e prospettare un’alternativa plausibile. Il primo motivo è stato respinto perché la concessionaria non ha dimostrato costi concreti e insostenibili né l’impossibilità di attuare le misure; i dati istruttori mostravano che la maggior parte degli adempimenti era già stata realizzata e che le informazioni potevano essere ottenute anche da provider esterni, dati di pedaggio o stime, senza imporre specifici investimenti tecnologici. Il sistema tariffario consente inoltre il recupero periodico dei costi operativi e incrementali, senza automatica e immediata revisione del PEF. La misura 4.6 è stata interpretata nel senso che le informazioni devono essere fornite solo ove disponibili, senza obbligo di acquisire dati ulteriori. Il secondo motivo è stato respinto perché gli obblighi relativi a dati storici, informazioni sui servizi nelle aree di pertinenza e turbative del traffico riguardano dati già disponibili o acquisibili nell’ambito dei rapporti con i subconcessionari e devono essere comunicati quando divengono disponibili. Il terzo motivo è stato respinto: la realizzazione dell’app unica non richiede necessariamente nuovi investimenti o previa modifica del PEF, anche perché un principale concessionario aveva già realizzato un’app utilizzabile come base comune. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza originaria di interesse, essendo fondato su un’interpretazione non conforme al testo delle misure: l’utente che non abbia utilizzato l’autostrada non può ottenere rimborsi o indennizzi, mentre il termine di trenta giorni consente una risposta motivata anche provvisoria, con indicazione degli accertamenti ancora necessari. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di lesività, poiché la misura 8.3 della delibera n. 132/2024 aveva carattere programmatico e rinviava a un successivo atto la disciplina concreta dei rimborsi. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguata la stima dell’impatto economico di 96 milioni di euro, fondata su una raccolta dati ampia, su due consultazioni pubbliche e su modelli di calcolo esplicitati nell’AIR; la diversa stima della ricorrente era priva di criteri verificabili e fondata su cantieri futuri e ipotetici. Ha poi ritenuto che l’art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011 costituisca base legale sufficiente per definire diritti degli utenti anche non risarcitori, compreso il rimborso. Il rimborso non è stato qualificato né come risarcimento né come indennizzo, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma, consistente nella restituzione di parte del corrispettivo quando l’utente non abbia conseguito l’utilità normalmente attesa dal servizio. Per tale ragione non occorrono illecito, colpa, responsabilità del concessionario o prova di un danno concreto. La riserva di legge dell’art. 23 Cost. non è stata ritenuta applicabile, poiché il rimborso non costituisce prestazione patrimoniale imposta, ma restituzione di somme già pagate. Sono state ritenute ragionevoli e proporzionate le soglie e le modalità di rimborso per cantieri e traffico bloccato, anche quando l’evento dipenda da terzi; il concessionario dispone infatti di poteri di regolazione e limitazione della circolazione sulle autostrade in concessione. È stato escluso il cumulo irragionevole con il sistema generale di premi e penalità, essendo diversi finalità, presupposti, destinatari ed effetti dei due meccanismi. È stata ritenuta legittima la metodologia che considera la segnalazione di preavviso del cantiere, la velocità a flusso libero corretta per condizioni meteorologiche e traffico pendolare e lo scostamento orario; la ricorrente non ha dimostrato l’intrinseca irrazionalità delle scelte tecniche. Infine, sono state ritenute ragionevoli le date fisse di applicazione delle misure, anche alle concessioni vigenti, in quanto necessarie a evitare disparità di tutela e accompagnate da meccanismi progressivi di recupero tariffario dei costi. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie

  La disposizione costituisce base legale sufficiente per consentire all’ART di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, inclusi diritti non risarcitori quale il rimborso del pedaggio.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  La disciplina del rimborso non integra una prestazione patrimoniale imposta, poiché consiste nella restituzione di parte del corrispettivo già versato dall’utente e non ha carattere autoritativo.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente

  Il concessionario dispone di poteri di regolazione, chiusura o limitazione dell’accesso all’autostrada, rilevanti anche ai fini della gestione delle situazioni di traffico bloccato.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate

  La norma, richiamata dall’art. 6, fonda i poteri di regolamentazione della circolazione esercitabili dal concessionario sulle autostrade in concessione.

• art. 14, comma 1, lett. a), d.lgs. 285/1992

  È richiamato quale fondamento degli obblighi del concessionario di manutenzione dell’infrastruttura, ma tali obblighi non escludono il rimborso oggettivamente correlato alla minore utilità conseguita dall’utente.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato quale espressione del principio generale di causalità degli spostamenti di ricchezza, utilizzato per qualificare il rimborso come riequilibrio del sinallagma.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Richiamati quale riferimento sistematico per la qualificazione del rimborso come restituzione di somme non giustificate dall’utilità concretamente conseguita.

• art. 3 del Regolamento (UE) 886/2013

  Richiamato per evidenziare che obblighi informativi relativi a eventi e situazioni incidenti sulla sicurezza stradale gravano da tempo sui gestori delle infrastrutture stradali.

• art. 10 del Regolamento (UE) 886/2013

  Richiamato con riferimento all’individuazione dell’organo nazionale incaricato di valutare la conformità agli obblighi informativi.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  Richiamato quale disciplina europea relativa alla predisposizione di servizi di informazione sul traffico in tempo reale.

• d.m. 10 luglio 2002

  La segnalazione sia posta: i) m 750 prima del segnale “lavori” sulle strade di tipo A e B con due corsie per senso di marcia; ii) m 1000 prima del segnale “lavori” sulle strade di tipo A e B con tre o più corsie per senso di marcia

  La disciplina della segnalazione dei cantieri supporta la ragionevolezza del computo della lunghezza del cantiere a partire dal segnale di preavviso, con possibilità di considerare la distanza minima in casi tecnicamente giustificati.

Massime di principio

• Nel sindacato sugli atti di regolazione adottati da un’autorità indipendente nell’esercizio di elevata discrezionalità tecnica, il giudice può verificare la plausibilità scientifica, la ragionevolezza e la proporzionalità della scelta, anche mediante l’esame degli atti istruttori e delle osservazioni degli stakeholder, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità quando la soluzione prescelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente plausibili. Spetta al ricorrente dimostrare l’irragionevolezza della scelta e prospettare un’alternativa plausibile.
• L’art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011 attribuisce all’autorità di regolazione il potere di definire il contenuto minimo degli specifici diritti degli utenti dei servizi e delle infrastrutture di trasporto; l’inciso “anche di natura risarcitoria” consente di comprendere diritti aventi natura diversa da quella risarcitoria, incluso un diritto al rimborso del corrispettivo.
• Il rimborso del pedaggio previsto quando l’utente non consegue, per effetto di limitazioni dell’infrastruttura, l’utilità normalmente attesa dal servizio non costituisce né risarcimento del danno né indennizzo da fatto lecito dannoso, ma uno strumento di riequilibrio del sinallagma mediante restituzione di parte del corrispettivo già pagato. Pertanto, la sua applicazione non richiede illecito, colpa, imputabilità dell’evento al concessionario o prova di un danno concretamente subito.
• Il rimborso regolatorio correlato alla presenza di cantieri o a situazioni di traffico bloccato può essere disposto anche quando i lavori siano leciti, necessari o imposti da obblighi manutentivi e anche quando l’evento coinvolga soggetti terzi, poiché il presupposto del rimborso è oggettivo e consiste nella minore utilità concretamente conseguibile dall’utente rispetto allo standard ordinario del servizio.
• La riserva di legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte non si applica al rimborso regolatorio del pedaggio quando esso consiste nella restituzione di una parte del corrispettivo già versato dall’utente e non presenta carattere autoritativo di imposizione di una prestazione patrimoniale nuova.
• La fissazione di date fisse per l’applicazione di misure regolatorie a concessioni già vigenti è legittima quando sia diretta a evitare che la tutela degli utenti dipenda da tempi incerti di adeguamento delle convenzioni e sia accompagnata da misure proporzionate di gradualità e di recupero tariffario dei costi.

Come è indicizzato