Sentenza n. 1000/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato, dapprima mediante ricorso straordinario poi trasposto in sede giurisdizionale, la delibera ART n. 132/2024 e i relativi allegati e atti presupposti. Ha dedotto, in sintesi, l'illegittimità delle misure sugli obblighi informativi, sulla gestione dei reclami e sul rimborso del pedaggio per impossibilità materiale di attuazione nei termini stabiliti, mancata considerazione dei costi nel rapporto concessorio e nel PEF, dipendenza da attività di soggetti terzi, indeterminatezza e irragionevolezza delle prescrizioni. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 211/2025, contestando la lesività e la sottostima dell'impatto economico delle misure, l'assenza di base legale per imporre rimborsi patrimoniali, il contrasto con gli obblighi di manutenzione e sviluppo della rete, l'automatismo del rimborso collegato alla presenza di cantieri o a situazioni di traffico bloccato, la configurazione di una responsabilità oggettiva per fatti di terzi, il cumulo con altri meccanismi tariffari premi/penalità, la metodologia di calcolo, le soglie di attivazione, i termini di corresponsione e le date di applicazione delle misure alle concessioni in essere. Ha inoltre censurato l'eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, contraddittorietà e difetto di motivazione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha preliminarmente escluso la riunione con altri giudizi, pur riconoscendo una connessione oggettiva, ritenendo rilevanti le differenze legate alle caratteristiche delle singole concessionarie. Nel merito ha qualificato l'attività dell'ART come esercizio di elevata discrezionalità tecnica, funzionale a simulare dinamiche concorrenziali in un mercato caratterizzato da infrastruttura essenziale. Il sindacato giudiziale può verificare anche intrinsecamente la plausibilità tecnica delle scelte, senza sostituire la valutazione del regolatore quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni scientificamente opinabili; incombe al ricorrente dimostrare l'irragionevolezza tecnica e prospettare un'alternativa plausibile. La valutazione deve considerare non solo la motivazione, ma l'intero materiale istruttorio, le consultazioni e le osservazioni degli stakeholder. Quanto alla delibera n. 132/2024, il TAR ha ritenuto infondate le censure sulle misure informative: le informazioni sui tempi di percorrenza possono essere acquisite anche tramite provider esterni, dati di ingresso e uscita o stime; non è imposto l'impiego di sistemi proprietari né la realizzazione di investimenti specifici. I costi operativi incrementali sono fisiologicamente considerati dal sistema tariffario, ma non comportano un automatismo di immediata revisione del PEF o della convenzione. La misura relativa alle informazioni disponibili dopo il viaggio opera soltanto ove tali dati siano già disponibili e non impone nuovi investimenti. Gli obblighi concernenti dati forniti da gestori delle aree di servizio o da enti coinvolti nelle turbative del traffico richiedono rispettivamente l'acquisizione dei dati dai subconcessionari e la loro comunicazione non appena disponibili, non la disponibilità originaria o autonoma di informazioni non conosciute. È stata respinta anche la censura sull'app unica, ritenendo non dimostrata l'impossibilità tecnica o economica dei termini di attuazione e valorizzando l'esistenza di applicazioni già operative presso un concessionario. Le censure sulla nozione di viaggio programmato e sul termine di trenta giorni per rispondere ai reclami sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse, perché fondate su una lettura errata delle misure: l'utente potenziale può accedere alle procedure informative, ma non maturare rimborsi o indennizzi senza utilizzare l'autostrada; la risposta entro trenta giorni può essere motivata anche indicando gli accertamenti ancora in corso. La censura sulla Misura 8 è stata dichiarata inammissibile per carenza di lesività, poiché la disposizione aveva carattere meramente programmatico e rinviava a una successiva disciplina del rimborso, poi adottata con la delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto attendibile la stima di 96 milioni di euro dell'impatto economico, fondata su una raccolta dati ampia, su consultazioni successive e su ipotesi esplicitate nell'AIR; la diversa stima della ricorrente non era adeguatamente documentata. Ha inoltre considerato il meccanismo transitorio di recupero tariffario dei rimborsi previsto per le concessioni in essere. Il TAR ha riconosciuto la base legale del potere dell'ART nell'art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, ritenendo che l'espressione «anche di natura risarcitoria» consenta di definire diritti degli utenti anche non risarcitori. Il rimborso non è stato qualificato né come risarcimento né come indennizzo da fatto lecito, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma negoziale, diretto a restituire parte del corrispettivo quando l'utente non abbia conseguito l'utilità normalmente derivante dal servizio. Non si tratta pertanto di una prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost., ma della restituzione di somme già corrisposte, fondata sul principio di causalità degli spostamenti patrimoniali. È stata ritenuta legittima la previsione del rimborso in presenza di cantieri, indipendentemente dalla colpa del concessionario, dall'illiceità della condotta o dalla prova di un danno concreto: rileva oggettivamente la minore utilità del servizio rispetto a quella attesa. La stessa conclusione vale per il rimborso in caso di traffico bloccato, anche se l'evento coinvolge soggetti terzi; il concessionario dispone infatti di poteri di regolazione e limitazione della circolazione sulle autostrade in concessione. Le soglie quantitative collegate alla durata del blocco sono state giudicate ragionevoli e proporzionate. Il sistema dei rimborsi non è stato ritenuto duplicativo rispetto al meccanismo generale premi/penalità sulla qualità dei servizi, poiché quest'ultimo misura prestazioni medie e produce effetti tariffari differiti per gli utenti futuri, mentre il rimborso considera l'esperienza concreta del singolo utente. La metodologia di calcolo è stata ritenuta non illogica: la lunghezza del cantiere può comprendere la segnalazione di preavviso, la velocità di riferimento può basarsi sulla velocità a flusso libero corretta per condizioni meteorologiche e flussi pendolari, e le soglie di ritardo rientrano nella discrezionalità tecnica dell'ART. Sono stati ritenuti ragionevoli anche i termini di attuazione e di corresponsione dei rimborsi, inclusa l'applicazione a date fisse alle concessioni vigenti, per evitare che la tutela degli utenti dipenda da un futuro e incerto aggiornamento del rapporto concessorio.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie

  Costituisce base legale sufficiente per definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, compresi diritti non risarcitori come il rimborso del pedaggio.

• art. 43 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  È richiamato in relazione al potere regolatorio dell'ART e alle contestazioni sulla concreta attuazione delle misure nel rapporto concessorio.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  Non si applica al rimborso disciplinato dall'ART, che non costituisce prestazione patrimoniale autoritativamente imposta, ma restituzione di parte del corrispettivo già pagato per il servizio.

• art. 14 d.lgs. n. 285/1992

  È richiamato per gli obblighi del concessionario in materia di manutenzione delle infrastrutture.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente. In caso di urgenza, i relativi provvedimenti possono essere adottati anche senza la preventiva comunicazione al concedente, che può revocare gli stessi.

  Attribuisce al concessionario poteri di regolazione, chiusura o limitazione dell'accesso all'infrastruttura, rilevanti nella gestione delle situazioni di traffico bloccato.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali.

  È richiamato in connessione con i poteri di regolazione della circolazione esercitati dal concessionario sulle autostrade in concessione.

• art. 2041 c.c.

  È richiamato quale espressione del principio generale di causalità degli spostamenti di ricchezza, posto a fondamento del riequilibrio del sinallagma mediante rimborso.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Sono richiamati, insieme all'art. 2041 c.c., come istituti privatistici ispirati al principio di causalità degli spostamenti patrimoniali.

• Regolamento (UE) n. 886/2013

  È richiamato per evidenziare che gli obblighi informativi su eventi e situazioni incidenti sulla sicurezza stradale gravano da tempo sui gestori delle infrastrutture stradali.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  È richiamato quale disciplina europea sui servizi di informazione sul traffico in tempo reale.

• d.m. 10 luglio 2002

  È richiamato per le distanze previste per la segnalazione anticipata dei cantieri, rilevanti ai fini del calcolo della lunghezza del cantiere per il rimborso.

Massime di principio

• Negli atti di regolazione economica adottati da un'autorità indipendente, caratterizzati da elevata discrezionalità tecnica, il giudice può verificare la plausibilità e la ragionevolezza tecnica della scelta, anche mediante l'esame intrinseco delle conoscenze specialistiche, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità quando la soluzione rientri in un ventaglio di opzioni scientificamente opinabili. Il ricorrente deve dimostrare l'irragionevolezza della scelta e prospettare un'alternativa plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione, la valutazione giudiziale deve considerare non soltanto la motivazione dell'atto finale, ma anche l'intero materiale istruttorio, le consultazioni, il contraddittorio con gli stakeholder e le analisi di impatto, poiché l'ampiezza e la qualità dell'istruttoria assumono particolare rilievo in ragione della funzione dinamica e promozionale della regolazione.
• L'art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011 consente all'autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo degli specifici diritti degli utenti anche quando tali diritti non abbiano natura risarcitoria; pertanto, la previsione normativa dei diritti «anche di natura risarcitoria» non limita il potere ai soli rimedi fondati su un illecito.
• Il rimborso del pedaggio previsto per limitazioni all'utilizzo dell'infrastruttura autostradale non costituisce né risarcimento del danno né indennizzo da fatto lecito, ma uno strumento di riequilibrio del sinallagma, volto a restituire parte del corrispettivo quando l'utilità concretamente conseguita dall'utente sia inferiore a quella normalmente attesa. Esso può essere parametrato a presupposti oggettivi, senza necessità di provare colpa del concessionario o un danno individuale concreto.
• La previsione regolatoria di rimborsi collegati alla presenza di cantieri o a situazioni di traffico bloccato non configura una responsabilità oggettiva del concessionario, poiché il rimborso non ha natura risarcitoria e prescinde dall'imputazione dell'evento; rileva invece la minore utilità oggettiva del servizio rispetto al corrispettivo pagato, salva la disciplina regolatoria sul recupero dei costi e sulle cause esimenti.
• La fissazione di date uniformi per l'applicazione delle misure regolatorie alle concessioni autostradali vigenti è legittima quando sia diretta a evitare disparità nella tutela degli utenti e a impedire che l'effettività dei loro diritti dipenda dall'incerto perfezionamento di successivi atti modificativi del rapporto concessorio, purché siano previsti strumenti ragionevoli di gradualità e salvaguardia dell'equilibrio economico-finanziario.

Come è indicizzato