Sentenza n. 995/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego comunale relativo a una SCIA in sanatoria ex art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001 e a una domanda di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36-bis d.P.R. 380/2001, quest'ultima corredata da istanza di accertamento paesaggistico. Le opere riguardavano, tra l'altro, modifiche interne e aperture, una variazione di destinazione d'uso, nonché l'innalzamento di una copertura. Il compendio era sottoposto a vincolo paesaggistico e aveva formato oggetto di precedenti titoli edilizi. I ricorrenti hanno dedotto: nullità del diniego per difetto assoluto di attribuzione, mancanza di potere e carenza degli elementi essenziali; eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione e istruttoria; violazione degli artt. 36-bis e 37 d.P.R. 380/2001, dell'art. 36-bis, comma 4, quanto all'omessa trasmissione delle istanze all'autorità paesaggistica e alla mancata acquisizione del parere della Soprintendenza; violazione della disciplina sull'esclusione dal vincolo paesaggistico per le zone omogenee B; erronea ricostruzione dello stato legittimo degli immobili e delle differenti discipline urbanistiche applicabili alle aree 04.RO.17 e 04.RO.19; illegittima considerazione come prive di effetti di precedenti concessioni edilizie e di una DIA senza previo annullamento d'ufficio; illegittima dichiarazione di inefficacia della DIA del 2005; infine, incompetenza dell'ufficio comunale destinatario delle istanze e obbligo di trasmissione al SUAP ritenuto competente.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego ai fini del riesame. Ha respinto la prospettata nullità radicale: i vizi denunciati integrano, al più, cause di annullabilità e non determinano abnormità o nullità del provvedimento. Ha invece accolto la censura relativa al procedimento paesaggistico, ritenendo illegittima la mancata trasmissione sia della SCIA in sanatoria sia dell'istanza di permesso di costruire in sanatoria all'autorità preposta alla tutela del vincolo. L'art. 36-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001 impone, anche quando le opere abbiano creato superfici o volumi o incrementato quelli esistenti, la previa acquisizione del parere vincolante dell'autorità paesaggistica e della Soprintendenza; l'omissione impedisce anche la formazione del silenzio-assenso. È stata respinta la deduzione secondo cui l'area sarebbe stata esclusa dal vincolo perché ricadente in zona omogenea B, non essendo tale circostanza stata provata. Sono state accolte le censure sull'istruttoria e sulla motivazione: il Comune non ha adeguatamente approfondito la diversa disciplina urbanistica delle aree 04.RO.17 e 04.RO.19 e non poteva considerare prive di effetti precedenti titoli edilizi senza procedere al loro annullamento d'ufficio, dopo aver negato la possibilità di esercitare tale potere. Per la stessa ragione è stata ritenuta illegittima la dichiarazione di inefficacia della DIA del 2005, che costituiva variante della concessione del 2001 e non poteva essere trattata come inesistente senza previa rimozione dei titoli presupposti. È stata infine accolta la censura relativa all'ufficio incompetente: la presentazione dell'istanza all'amministrazione competente, ma a una diversa articolazione organizzativa, non è preclusiva e l'ufficio destinatario deve trasmetterla a quello competente, senza aggravio per il privato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell'ufficio richiede all'autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all'accertamento della compatibilità paesaggistica dell'intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l'aumento di quelli legittimamente realizzati.

  La disposizione introduce una disciplina speciale che impone la trasmissione d'ufficio delle istanze all'autorità paesaggistica e la previa acquisizione del parere vincolante della Soprintendenza; l'omissione impedisce la formazione del silenzio-assenso.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa della SCIA in sanatoria oggetto della controversia; il procedimento doveva essere coordinato con il necessario vaglio dell'autorità paesaggistica.

• art. 21-septies l. 241/1990

  I vizi di contraddittorietà, insufficiente motivazione e istruttoria dedotti non integrano, nel caso esaminato, nullità per difetto assoluto di attribuzione o mancanza di elementi essenziali, ma possono determinare annullabilità.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è risultato illegittimo per carenza motivazionale con riguardo alla diversa disciplina urbanistica delle aree interessate e alla ricostruzione dei titoli edilizi pregressi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'amministrazione non può considerare privi di effetti o superare precedenti titoli edilizi senza esercitare, ove ne ricorrano i presupposti, il potere di annullamento d'ufficio.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  La verifica dello stato legittimo deve essere compiuta attraverso un'istruttoria adeguata, che consideri la diversa disciplina urbanistica applicabile alle porzioni del compendio.

• art. 2, comma 3, d.P.R. 1199/1971

  La regola della trasmissione dell'istanza all'ufficio competente, senza pregiudizio per il privato, esprime un principio generale applicabile anche alle articolazioni organizzative dell'amministrazione.

• art. 1, commi 2 e 2-bis, l. 241/1990

  Il divieto di aggravamento del procedimento e il principio di collaborazione impediscono che l'erronea individuazione dell'ufficio interno competente pregiudichi la procedibilità della domanda amministrativa.

• art. 142, comma 1, lett. b), d.lgs. 42/2004

  Il compendio ricade in area sottoposta a vincolo paesaggistico per la tutela delle aree contermini ai laghi.

• art. 2, comma 1, d.m. 2 aprile 1968, n. 1444

  La dedotta ricaduta dell'area in zona omogenea B, invocata per escludere il vincolo paesaggistico, non è stata provata dai ricorrenti.

• art. 1, comma 2, d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito in l. 8 agosto 1985, n. 431

  La relativa disciplina di esclusione dal vincolo è stata invocata dai ricorrenti, ma non applicata per difetto di prova della ricaduta dell'area in zona omogenea B.

Massime di principio

• Nel procedimento di sanatoria edilizia relativo a interventi eseguiti in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, l'amministrazione comunale deve trasmettere d'ufficio l'istanza all'autorità preposta alla gestione del vincolo e acquisire il parere vincolante della Soprintendenza, anche quando le opere abbiano creato superfici o volumi o incrementato quelli legittimamente realizzati.
• Il silenzio-assenso previsto dall'art. 36-bis, comma 4, d.P.R. 380/2001 presuppone la previa e necessaria attivazione del procedimento presso l'autorità paesaggistica; se l'amministrazione omette di trasmettere l'istanza, il silenzio-assenso non può formarsi per il mero decorso del termine.
• L'amministrazione non può considerare privi di effetti precedenti titoli edilizi o una DIA, né dichiarare inefficace un titolo successivo che costituisca variante di un titolo precedente, senza previamente rimuovere tali atti mediante l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio, ove previsto.
• Il diniego di sanatoria è illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione quando ricostruisce lo stato legittimo dell'immobile senza esaminare adeguatamente la diversa disciplina urbanistica applicabile a porzioni del compendio ricadenti in aree normative differenti.
• Quando un'istanza è presentata all'amministrazione competente ma a un'articolazione organizzativa interna ritenuta incompetente, l'ufficio destinatario deve trasmetterla a quello competente; l'erronea individuazione dell'ufficio non può pregiudicare il privato né rendere improcedibile la domanda.

Come è indicizzato