Sentenza n. 998/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, mediante trasposizione del ricorso straordinario e successivi motivi aggiunti, la delibera ART n. 132/2024 e la successiva delibera n. 211/2025. Con il ricorso introduttivo ha dedotto l’illegittimità delle misure informative e di reclamo per violazione degli artt. 37 e 43 del d.l. n. 201/2011, dell’art. 9 della l. n. 193/2024, illogicità, irragionevolezza, indeterminatezza e impossibilità materiale di attuazione nei termini stabiliti; ha inoltre sostenuto che gli obblighi richiedessero investimenti non previamente riconosciuti nell’ambito della concessione e del piano economico-finanziario, nonché attività di soggetti terzi. Ha contestato la nozione di viaggio programmato, il termine di trenta giorni per la risposta ai reclami e la misura programmatica sul rimborso del pedaggio. Con i motivi aggiunti ha censurato la delibera n. 211/2025 per difetto di istruttoria e sottostima dell’impatto economico; carenza di base legale per la previsione di diritti patrimoniali; violazione dell’art. 23 Cost.; illegittimità dell’automatismo tra cantieri o traffico bloccato e rimborso, anche in assenza di colpa o responsabilità della concessionaria; duplicazione con altri meccanismi tariffari premiali o penalizzanti; illogicità della metodologia di calcolo, della lunghezza del cantiere, della velocità di riferimento, dello scostamento orario e delle soglie di ritardo; irragionevolezza dei termini di corresponsione e di attuazione dei rimborsi; contrasto con i tempi di aggiornamento della convenzione e del piano economico-finanziario.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando le spese. In via preliminare ha negato il rinvio e la riunione con altre cause, ritenendo che, pur in presenza di connessione oggettiva, le controversie presentassero differenze connesse alle caratteristiche delle singole concessionarie. Ha ricostruito l’attività dell’ART come esercizio di elevata discrezionalità tecnica, volto a simulare condizioni concorrenziali in un mercato caratterizzato da infrastruttura essenziale. Il sindacato giudiziale può estendersi alla ragionevolezza tecnica della scelta, anche attraverso l’esame degli atti istruttori e delle consultazioni, ma non può sostituire la valutazione dell’Autorità quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente plausibili; incombe al ricorrente dimostrare l’irragionevolezza e prospettare un’alternativa plausibile. Il primo motivo è stato respinto perché la ricorrente non ha dimostrato costi concretamente insostenibili né l’impossibilità di attuare gli obblighi informativi. Le informazioni potevano essere ricavate da dati già disponibili, da provider esterni o da stime; la distinzione tra traffico leggero e pesante era coerente con classificazioni già utilizzate nel settore. La contabilizzazione separata dei costi non comportava un automatismo di immediata revisione tariffaria o del PEF, posto che la concessione resta un contratto d’impresa e il sistema tariffario consente il recupero ordinario dei costi operativi incrementali. La Misura 4.6, inoltre, imponeva la comunicazione delle informazioni soltanto ove disponibili. Il secondo motivo è stato respinto o ritenuto privo di interesse nella parte relativa ai dati storici sugli eventi, già disponibili o agevolmente acquisibili. Quanto alle informazioni sulle aree di servizio e alle turbative del traffico, le misure richiedevano rispettivamente l’acquisizione dei dati dai gestori dei servizi e la comunicazione delle informazioni non appena disponibili, non la disponibilità di dati inesistenti. Il terzo motivo è stato respinto: l’app unica costituiva una modalità organizzativa per rendere interoperabili dati già oggetto di obblighi informativi, e l’esperienza di un primario concessionario dimostrava la concreta realizzabilità dell’applicazione senza necessità di preventiva modifica del PEF. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza originaria di interesse, perché fondato su una lettura non conforme al testo delle misure: il viaggio programmato non attribuiva automaticamente un diritto a rimborso e la risposta entro trenta giorni poteva consistere in una risposta motivata interlocutoria, indicante gli accertamenti svolti, quelli ancora necessari e i tempi dell’esito definitivo. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di lesività, poiché la Misura 8.3 della delibera n. 132/2024 aveva carattere meramente programmatico e rinviava la disciplina concreta dei rimborsi alla successiva delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il primo è stato respinto perché la stima dell’ART di 96 milioni di euro era il risultato di una raccolta dati ampia e partecipata, di successive consultazioni e della revisione delle ipotesi di calcolo; la ricorrente, invece, non aveva adeguatamente documentato la propria stima alternativa. Sono stati inoltre considerati i meccanismi transitori di recupero tariffario dei rimborsi per le concessioni vigenti. I motivi secondo, terzo e sesto sono stati trattati congiuntamente e respinti. Il rimborso previsto dalla Misura 8-bis non è stato qualificato né come risarcimento da illecito né come indennizzo da fatto lecito, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale e restituzione di parte del corrispettivo, fondato sulla possibile mancata fruizione dell’utilità attesa dal servizio. L’art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011 costituisce pertanto base legale sufficiente, poiché consente all’ART di definire il contenuto minimo degli specifici diritti degli utenti, anche non risarcitori. Non ricorre la violazione dell’art. 23 Cost., poiché il rimborso non costituisce prestazione patrimoniale imposta, ma restituzione di somme già corrisposte, in applicazione del principio di causalità degli spostamenti patrimoniali. L’ART poteva prescindere dalla colpa della concessionaria e dall’accertamento di un pregiudizio individuale, poiché rileva oggettivamente la minore utilità del servizio derivante da cantieri o traffico bloccato. La disciplina è stata ritenuta ragionevole e proporzionata anche per le soglie previste in relazione alla durata del blocco del traffico. Il quarto motivo aggiunto è stato respinto: il sistema dei rimborsi individuali, parametrato all’esperienza concreta dell’utente, è diverso dal meccanismo generale di premi e penalità sulla qualità media del servizio e non determina una duplicazione irragionevole. Il quinto motivo è stato respinto: è ragionevole includere nel tratto di cantiere anche la segnalazione di preavviso, in quanto essa incide sulle condizioni di guida; la velocità di riferimento, basata sulla velocità a flusso libero e corretta per condizioni meteorologiche e traffico pendolare, è stata ritenuta parametro coerente con l’obiettivo di misurare la deviazione da condizioni efficienti di fruizione. Il confronto con le soglie previste in altri settori del trasporto non era determinante. Il settimo e l’ottavo motivo sono stati respinti: i termini di attuazione e di corresponsione dei rimborsi erano il risultato di una ponderazione tecnica, differenziata secondo la complessità dei percorsi e il coinvolgimento di più concessionari; non potevano essere subordinati a un futuro e incerto adeguamento della convenzione, poiché eventuali rapporti tra concedente e concessionario non potevano pregiudicare i diritti minimi degli utenti. La sentenza ha quindi confermato integralmente gli atti impugnati e compensato le spese per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie

  La disposizione costituisce base legale sufficiente per attribuire all’ART il potere di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, inclusi diritti di natura non risarcitoria come il rimborso del pedaggio.

• art. 43 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti del potere regolatorio; il giudice non ha ravvisato la violazione dedotta.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  Non si applica al rimborso regolatorio, poiché esso non costituisce prestazione patrimoniale imposta, ma restituzione di parte del corrispettivo già pagato in funzione del riequilibrio del rapporto tra utente e gestore.

• art. 14, d.lgs. n. 285/1992

  Gli obblighi del concessionario di manutenzione dell’infrastruttura non impediscono la previsione di rimborsi correlati alla minore utilità oggettivamente conseguita dall’utente.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente

  Il concessionario dispone di poteri di regolazione della circolazione, inclusi provvedimenti di chiusura o limitazione dell’accesso, rilevanti per la gestione delle situazioni di traffico bloccato.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali

  Richiamato in coordinamento con l’art. 6 per individuare i poteri del concessionario nella regolazione della circolazione.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato quale espressione del principio generale di causalità degli spostamenti patrimoniali, utilizzato per qualificare il rimborso come riequilibrio del sinallagma e restituzione dell’utilità non conseguita.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Richiamati, insieme all’art. 2041 c.c., come istituti espressivi del principio di causalità degli spostamenti patrimoniali e della restituzione di somme prive di adeguata causa.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  Ha consentito l’opposizione dell’amministrazione e della controinteressata al ricorso straordinario e la conseguente trasposizione del giudizio in sede giurisdizionale.

• Regolamento (UE) n. 886/2013

  Richiamato per evidenziare che obblighi informativi su eventi e condizioni incidenti sulla sicurezza stradale gravano da tempo sui gestori delle infrastrutture stradali.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  Richiamato quale fonte europea relativa alla predisposizione di servizi di informazione sul traffico in tempo reale.

Massime di principio

• Gli atti di regolazione adottati da un’autorità indipendente nell’esercizio di elevata discrezionalità tecnica sono sindacabili quanto alla ragionevolezza tecnica, anche mediante l’esame degli atti istruttori e delle consultazioni, ma il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità quando la scelta ricada tra opzioni tecnicamente plausibili; il ricorrente deve dimostrare l’irragionevolezza della misura e prospettare un’alternativa plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione economica, la consultazione degli stakeholder, il contraddittorio e l’istruttoria assumono rilievo particolarmente intenso e possono integrare, ai fini del controllo giudiziale, la motivazione dell’atto regolatorio; la motivazione formale può essere valutata insieme al complessivo materiale istruttorio e partecipativo.
• L’art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011 consente all’Autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo degli specifici diritti degli utenti, comprendendo anche diritti non risarcitori, purché funzionali alla tutela dell’utenza e al rapporto con i gestori dei servizi e delle infrastrutture.
• Il rimborso del pedaggio previsto in presenza di cantieri o di traffico bloccato, quando consiste nella restituzione di parte del corrispettivo già pagato in ragione della minore utilità oggettivamente conseguita dall’utente, non costituisce né risarcimento da illecito né indennizzo da fatto lecito, ma strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale; la sua applicazione non richiede l’accertamento della colpa del concessionario né di un danno individuale effettivamente provato.
• La previsione regolatoria di rimborsi parametrati a cantieri o limitazioni oggettive dell’infrastruttura può prescindere dall’imputabilità della situazione alla concessionaria e dagli obblighi di manutenzione gravanti su di essa, poiché il rimborso mira a compensare la minore utilità del servizio rispetto a quella normalmente attesa, non a sanzionare un illecito.
• I termini di attuazione delle misure regolatorie possono essere fissati direttamente dall’autorità anche per concessioni in essere, senza subordinare l’effettività dei diritti degli utenti a un futuro e incerto adeguamento della convenzione o del piano economico-finanziario, purché siano previsti tempi ragionevoli, differenziati in base alla complessità tecnica e accompagnati da strumenti di salvaguardia dell’equilibrio economico-finanziario.

Come è indicizzato