Sentenza n. 996/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato la delibera ART n. 132/2024, deducendo: 1) l’illegittimità delle Misure 3, 4 e 14, perché irrealizzabili nei tempi previsti, onerose e non coordinate con la convenzione di concessione, con il PEF e con il riconoscimento tariffario degli investimenti; 2) l’illegittimità delle Misure 3 e 4, perché imporrebbero obblighi informativi dipendenti dall’attività di soggetti terzi, quali forze dell’ordine e gestori delle aree di servizio; 3) l’illegittimità della Misura 5, relativa ai canali informativi e all’App unica, in ragione dei tempi di implementazione; 4) l’illegittimità della Misura 10, per l’irragionevolezza della nozione di viaggio programmato e del termine di trenta giorni per rispondere ai reclami; 5) l’illegittimità della Misura 8.3, concernente il futuro rimborso del pedaggio, per indeterminatezza. Con motivi aggiunti è stata impugnata la delibera ART n. 25/2026, di avvio di un procedimento ordinatorio/sanzionatorio relativo alla Misura 5.7, lettera c), sull’App unica, deducendo violazione di legge, eccesso di potere, irragionevolezza, illogicità, erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e istruttoria e contrasto con la convenzione di concessione e con precedenti delibere ART.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti, compensando le spese. In via preliminare ha escluso il rinvio e la riunione con altri giudizi, pur riconoscendo una connessione oggettiva, perché le controversie presentavano differenze legate alle caratteristiche delle singole concessionarie. Quanto al ricorso principale, il TAR ha riconosciuto che gli atti di regolazione dell’ART sono espressione di elevata discrezionalità tecnica e che il sindacato giudiziale può verificare la ragionevolezza tecnica della scelta, anche attraverso l’esame degli atti istruttori e delle posizioni espresse nel procedimento, ma non può sostituire la valutazione dell’Autorità quando siano plausibili più opzioni tecniche. Spetta inoltre al ricorrente dimostrare l’irragionevolezza della scelta e prospettare un’alternativa plausibile. Le Misure 3 e 4 non sono state ritenute irrealizzabili: la concessionaria aveva già attuato gran parte delle misure e non aveva fornito una quantificazione concreta dei costi tale da dimostrarne l’insostenibilità. Il sistema tariffario consente il recupero dei costi operativi incrementali e degli investimenti secondo la fisiologica periodicità regolatoria, senza imporre una revisione immediata della convenzione o del PEF per ogni nuovo costo. Le informazioni sui tempi di percorrenza possono essere acquisite da provider esterni o dai dati di ingresso e uscita utilizzati per il pedaggio; la distinzione tra traffico leggero e pesante può basarsi su dati già disponibili o su stime. La Misura 4.6, inoltre, impone la trasmissione delle informazioni solo ove disponibili e non obbliga a realizzare nuovi investimenti per acquisirle. Il secondo motivo è stato disatteso: le informazioni storiche sugli eventi perturbativi sono dati già disponibili o agevolmente acquisibili; quelle sulle aree di servizio devono essere trasmesse sulla base dei dati comunicati dai gestori; per le turbative del traffico l’obbligo opera non appena le informazioni diventano disponibili. Il terzo motivo sull’App unica è stato respinto, anche perché l’esperienza di altro principale concessionario dimostrava la possibilità di utilizzare infrastrutture tecnologiche già operative senza necessità di preventiva modifica del PEF. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché fondato su un’interpretazione non conforme al testo delle Misure: il riferimento al viaggio programmato non attribuisce diritti a rimborsi o indennizzi a chi non abbia utilizzato l’autostrada, mentre la risposta entro trenta giorni può consistere nell’indicazione motivata degli accertamenti già compiuti e ancora da svolgere. Il quinto motivo sulla Misura 8.3 è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, perché la disposizione aveva natura meramente programmatica e rinviava a un successivo provvedimento la disciplina concreta dei rimborsi; pertanto non era immediatamente lesiva. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per carenza di interesse attuale e concreto: la delibera di avvio del procedimento ordinatorio/sanzionatorio ha natura istruttoria e non provvedimentale e non produce effetti immediatamente lesivi nella sfera giuridica del destinatario.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  Costituisce la base legale del potere dell’ART di definire il contenuto minimo degli specifici diritti, anche risarcitori, degli utenti autostradali.

• art. 43 d.l. 201/2011

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti del potere regolatorio dell’ART; il TAR non ne ha ravvisato la violazione.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  Ha consentito all’ART e al controinteressato di opporsi al ricorso straordinario e di determinarne la trasposizione in sede giurisdizionale.

• art. 14-bis d.l. 145/2023, convertito dalla l. 191/2023

  Richiamato dalla ricorrente per la propria peculiare posizione conseguente alla reintegrazione nella concessione; non ha condotto all’annullamento degli atti impugnati.

• art. 21 d.lgs. 285/1992

  Richiamato nei motivi aggiunti, senza che il TAR ne abbia ravvisato la violazione.

• art. 2051 c.c.

  Richiamato nei motivi aggiunti in relazione agli obblighi della concessionaria autostradale, senza che il TAR ne abbia ravvisato la violazione.

• Regolamento (UE) n. 886/2013

  Conferma l’esistenza di obblighi informativi minimi a carico dei gestori delle infrastrutture stradali riguardo a eventi e situazioni incidenti sulla sicurezza e sulla circolazione.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  Dimostra che la disponibilità e interoperabilità di dati sul traffico e sui servizi informativi costituiscono sviluppi di obblighi europei già esistenti.

• art. 120 c.p.a.

Massime di principio

• Gli atti di regolazione adottati da un’autorità indipendente nell’esercizio di elevata discrezionalità tecnica sono sindacabili dal giudice quanto alla ragionevolezza tecnica, all’adeguatezza dell’istruttoria e alla plausibilità dell’applicazione delle conoscenze specialistiche, ma non possono essere sostituiti da una diversa valutazione giudiziale quando la scelta amministrativa rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente opinabili.
• Chi contesta giudizialmente una scelta regolatoria deve dimostrarne l’irragionevolezza tecnica e prospettare un’alternativa plausibile; non è sufficiente allegare genericamente l’onerosità o la difficoltà applicativa della misura.
• Nei procedimenti di regolazione economica, la fase di consultazione, partecipazione e istruttoria assume rilievo particolarmente intenso e può integrare il contenuto motivazionale dell’atto finale; l’esame giudiziale della motivazione deve quindi essere condotto anche alla luce degli atti istruttori e delle osservazioni degli stakeholder.
• L’introduzione di nuovi obblighi informativi a carico di un concessionario non comporta automaticamente l’immediata revisione della convenzione o del PEF, né il riconoscimento istantaneo in tariffa di ogni costo sopravvenuto, se il sistema tariffario prevede il recupero periodico dei costi e il concessionario non dimostra concretamente l’insostenibilità economica della misura.
• Un obbligo regolatorio di fornire informazioni opera nei limiti dei dati disponibili o acquisibili attraverso modalità ragionevoli; non può essere interpretato come imposizione di investimenti specifici e ulteriori non necessari, in applicazione del principio secondo cui nessuno è tenuto a prestazioni impossibili.
• L’atto di avvio di un procedimento ordinatorio o sanzionatorio, avente natura istruttoria e privo di autonome determinazioni lesive, non è immediatamente impugnabile per carenza di interesse attuale e concreto.

Come è indicizzato