Cassazione Civile, Ordinanza n. 26996/2026 del 16/10/2026

Esito

La controversia

I ricorrenti, dipendenti assegnati alle strutture organizzative del Consiglio regionale della Campania, avevano percepito in anni diversi, tra il 2009 e il 2019, indennità previste dall’art. 58, commi 2 e 4, della legge regionale Campania n. 10 del 2001, come modificato dalle leggi regionali n. 20 del 2002 e n. 25 del 2003. Dopo che la Corte costituzionale, con sentenza n. 146 del 2019, aveva dichiarato illegittime le disposizioni istitutive dei fondi che costituivano la base normativa dei compensi, la Regione aveva avviato il recupero delle somme. I dipendenti avevano chiesto che fosse dichiarata l’inesistenza del diritto restitutorio e che la Regione restituisse quanto eventualmente già trattenuto. Il Tribunale di Napoli aveva respinto la domanda e la Corte d’appello di Napoli, con la sentenza indicata nel testo come n. 1208/2025, depositata il 3 maggio 2025, aveva rigettato l’appello. In cassazione sono stati proposti quattro ricorsi, articolati in motivi in parte comuni. I ricorrenti hanno sostenuto: che l’art. 3 del d.l. n. 44 del 2023, come modificato dal d.l. n. 25 del 2025, avrebbe salvaguardato gli atti regionali e sanato i pagamenti; che la declaratoria d’incostituzionalità non poteva incidere sui rapporti già esauriti o consolidati; che le somme non erano ripetibili in ragione dell’affidamento dei lavoratori, anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 8 del 2023 e della giurisprudenza della Corte EDU; che le indennità remuneravano prestazioni aggiuntive e che, pertanto, operavano gli artt. 2126 e 2041 c.c. e i principi sull’onere della prova; che la domanda di ripetizione era comunque incompatibile con l’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 e con le disposizioni regionali richiamate. Un ricorso ha inoltre denunciato omessa pronuncia sulla specifica allegazione relativa agli emolumenti connessi a progetti. La Corte ha esaminato unitariamente le questioni comuni.

La decisione

La Corte ha rigettato tutti i ricorsi. Ha escluso l’omessa pronuncia sulle prestazioni aggiuntive, rilevando che la Corte d’appello si era espressamente pronunciata e aveva accertato, sulla base delle allegazioni e delle prove, che i ricorrenti non avevano fornito specifici riscontri circa prestazioni supplementari svolte fuori dall’orario ordinario; la contestazione di tale accertamento di fatto non era riproponibile come violazione di legge in cassazione. Ha dichiarato inammissibili le censure sull’affidamento nella misura in cui non si confrontavano adeguatamente con la motivazione impugnata o si limitavano a invocare un affidamento generico: la tutela può incidere sull’esigibilità e sulle modalità della restituzione, ma richiede l’allegazione di circostanze concrete, personali e relative alle modalità del recupero. Nel caso concreto, la Corte d’appello aveva accertato che la Regione aveva considerato la situazione dei debitori, trattenuto importi contenuti, accordato la rateizzazione massima e applicato una riduzione sulla somma lorda. Ha respinto le censure fondate sull’art. 2126 c.c., poiché la perdita della causa dell’attribuzione dipendeva dalla caducazione della norma regionale che riconosceva l’emolumento, non dall’invalidità del contratto di lavoro; la norma non consentiva quindi di trattenere le somme, anche se riferibili a prestazioni aggiuntive. Ha ritenuto inconferenti le doglianze su artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., dato che, oltre all’accertamento di fatto sulle prestazioni, la base normativa dei compensi era comunque venuta meno. Ha escluso che l’art. 2041 c.c. potesse giustificare il mantenimento delle somme o commisurare l’eventuale arricchimento al compenso invalidamente previsto. Ha respinto le censure sui rapporti esauriti: la retroattività della declaratoria d’incostituzionalità incontra il limite dei rapporti definitivamente consolidati, ma la pretesa di trattenere i pagamenti restava condizionata alla validità della norma regionale, venuta meno, e la pretesa restitutoria era soggetta soltanto all’eventuale prescrizione. Ha respinto anche la censura sull’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001, perché tale disposizione disciplina i limiti e i rimedi relativi alla contrattazione integrativa, mentre gli emolumenti controversi erano stati introdotti direttamente dalla legge regionale; il recupero previsto da tale norma sul piano della contrattazione o del bilancio dell’ente non esclude la ripetizione individuale ai sensi dell’art. 2033 c.c. Infine, ha escluso che la clausola di salvaguardia introdotta nell’art. 3 del d.l. n. 44 del 2023 sanasse gli atti interni di pagamento fondati sulle norme regionali dichiarate incostituzionali: la salvaguardia riguarda gli atti adottati dalle Regioni nell’ambito dell’autonomia riconosciuta per adeguarsi al d.lgs. n. 165 del 2001 e non può neutralizzare la declaratoria d’incostituzionalità né conservare provvedimenti dipendenti da norme espunte dall’ordinamento. I ricorrenti sono stati condannati alle spese del giudizio di cassazione: per i quattro gruppi, rispettivamente, euro 200,00 per esborsi e euro 4.500,00, euro 10.000,00, euro 8.700,00 ed euro 7.200,00 per compensi professionali, oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge. La Corte ha inoltre dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  Ne discende - come questa Corte ha già avuto occasione di precisare all’indomani della sentenza della Corte costituzionale n. 8 del 2023 - che la pubblica amministrazione ha il diritto di ripetere gli importi già erogati ai lavoratori, aventi carattere di indebito, con l’unico limite della necessità di tutelare l'affidamento legittimo dell’accipiens sulla spettanza di una prestazione indebita, il cui fondamento va rinvenuto nella clausola generale di cui all'art. 1175 c.c. che, vincolando il creditore a esercitare la sua pretesa tenendo in debita considerazione la sfera di interessi del debitore, può determinare, in relazione alle caratteristiche del caso concreto, la temporanea inesigibilità del credito, totale o parziale, con conseguente dovere del creditore di accordare una rateizzazione del pagamento in restituzione.

  L’art. 2033 c.c. costituisce la fonte della pretesa restitutoria per le somme indebitamente erogate dalla pubblica amministrazione. L’affidamento legittimo non esclude automaticamente la ripetizione, ma, in presenza di circostanze concrete rilevanti secondo correttezza, può incidere sull’esigibilità, anche temporanea o parziale, e imporre modalità di restituzione sostenibili.

• art. 1175 c.c.

  Ne discende - come questa Corte ha già avuto occasione di precisare all’indomani della sentenza della Corte costituzionale n. 8 del 2023 - che la pubblica amministrazione ha il diritto di ripetere gli importi già erogati ai lavoratori, aventi carattere di indebito, con l’unico limite della necessità di tutelare l'affidamento legittimo dell’accipiens sulla spettanza di una prestazione indebita, il cui fondamento va rinvenuto nella clausola generale di cui all'art. 1175 c.c. che, vincolando il creditore a esercitare la sua pretesa tenendo in debita considerazione la sfera di interessi del debitore, può determinare, in relazione alle caratteristiche del caso concreto, la temporanea inesigibilità del credito, totale o parziale, con conseguente dovere del creditore di accordare una rateizzazione del pagamento in restituzione.

  La clausola di correttezza dell’art. 1175 c.c. impone al creditore pubblico di considerare la sfera d’interessi del debitore nell’esercizio della pretesa restitutoria. La sua applicazione richiede una valutazione delle circostanze concrete e può comportare inesigibilità temporanea o parziale e rateizzazione, non un’esclusione automatica del debito.

• art. 2126 c.c.

  Tuttavia, il raggio applicativo dell’art. 2126, secondo comma, non comprende tutte le ipotesi in cui la causa dell’attribuzione patrimoniale viene meno, ma soltanto quelle in cui tale venir meno dipende dall’invalidità del contratto di lavoro.

  La tutela retributiva prevista dall’art. 2126, secondo comma, c.c. non si estende alla perdita della base normativa di un emolumento quando il contratto di lavoro non è invalido e la caducazione dipende dall’illegittimità costituzionale della disposizione che riconosceva il beneficio.

• art. 2041 c.c.

  In ogni caso, è escluso che l’arricchimento indebito possa essere commisurato al compenso invalidamente pattuito, e prima ancora accertato sulla mera base del fatto che sia caduto il titolo di uno specifico compenso.

  La caducazione del titolo di un compenso non dimostra da sola un arricchimento senza causa e non consente di quantificare l’eventuale arricchimento sulla base del compenso invalidamente previsto; occorre verificare la sussistenza dei presupposti dell’azione e l’eventuale remunerabilità delle prestazioni secondo titoli validi.

• art. 2697 c.c.

  Ciò consente non solo di dichiarare infondato il secondo motivo del ricorso Gianfrancesco, visto che all’evidenza la Corte d’appello ha ben preso in esame il motivo d’appello concernente le prestazioni aggiuntive e non ha dunque violato l’art. 112 c.p.c., ma anche di disattendere i motivi degli altri ricorsi di contenuto simile, poiché l’apparente deduzione di violazione di legge e in modo inammissibile in sede di legittimità, a rimettere in discussione l’accertamento di fatto compiuto dal giudice di merito.

  La censura relativa alla ripartizione dell’onere della prova non consente di riaprire in cassazione l’accertamento di fatto compiuto dal giudice di merito sulle prestazioni aggiuntive. In questa controversia, inoltre, la questione probatoria non mutava l’esito, perché la causa normativa dell’attribuzione era comunque venuta meno.

• art. 115 c.p.c.

  10.2. Rispetto alle prestazioni aggiuntive, si rivelano perciò fuori fuoco anche le censure fondate sull’art. 2697 c.c. e/o sull’art. 115 c.p.c.: non si tratta infatti di stabilire su chi gravasse l’onere di dimostrare che le prestazioni non erano aggiuntive o su quali prove dovesse essere fondata la decisione del giudice, posto che, oltre a doversi ribadire che la Corte d’appello ne ha escluso lo svolgimento con accertamento di fatto insindacabile, anche la causa dell’attribuzione patrimoniale relativa alle prestazioni aggiuntive è stata comunque caducata.

  Le regole di valutazione delle prove non rendono sindacabile in cassazione l’accertamento di fatto sulla mancata prova delle prestazioni aggiuntive; tale questione è comunque irrilevante se è venuta meno la causa normativa dell’attribuzione.

• art. 40, comma 3-quinquies, d.lgs. n. 165/2001

  Come è reso evidente dalla ripetuta menzione dell’attività di contrattazione integrativa e dal riferimento alle clausole contrattuali, si tratta di norme che riguardano le violazioni dei limiti finanziari posti dalla legge e dalla contrattazione nazionale compiute dalle pubbliche amministrazioni quali parti della contrattazione integrativa.

  Il comma 3-quinquies disciplina le violazioni dei limiti finanziari commesse nella contrattazione integrativa e i relativi rimedi; non si estende automaticamente a emolumenti introdotti direttamente da una legge regionale, né esclude per ciò solo la ripetizione individuale delle somme indebitamente pagate.

• art. 136 Cost.

  Come correttamente affermato dalla Corte d’appello di Napoli nella sentenza impugnata, proprio la giurisprudenza di legittimità citata nei ricorsi (e molta altra) smentisce la tesi ivi sostenuta, in quanto affermare iteratamente che «le pronunce dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano la norma con effetto «ex tunc», con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione.

  La declaratoria d’illegittimità costituzionale elimina la norma con efficacia retroattiva e impedisce di applicarla anche a fattispecie sorte prima della pubblicazione della decisione, salvo i rapporti ormai definitivamente esauriti o consolidati.

• art. 30, legge n. 87/1953

  Il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo riguarda le sole ipotesi in cui si sia formato il giudicato, si sia verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero si siano prodotte preclusioni processuali, decadenze o prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti formativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità.

  Il limite della retroattività riguarda soltanto rapporti definitivamente esauriti, in particolare per giudicato o per altro evento di consolidamento, e preclusioni, decadenze o prescrizioni non investite dalla pronuncia costituzionale. Il mero pagamento effettuato in vigenza della norma poi dichiarata illegittima non consolida, da solo, il diritto a trattenere le somme.

• art. 3, d.l. n. 44/2023, convertito dalla legge n. 74/2023, come modificato dal d.l. n. 25/2025, convertito dalla legge n. 69/2025

  È allora da escludere che la clausola di salvaguardia finale possa riferirsi agli atti di pagamento degli emolumenti versati sulla base delle norme dichiarate incostituzionali, posto che una sanatoria estesa a tali atti sarebbe in aperto conflitto con i limiti che lo stesso art. 3 ha fissato nell’estendere alle regioni il potere di disciplinare il trattamento accessorio del personale degli uffici di diretta collaborazione.

  La clausola di salvaguardia non sana gli atti di pagamento fondati sulle disposizioni regionali dichiarate incostituzionali. Essa va interpretata in modo coerente con l’ambito dell’autonomia regionale riconosciuta dalla disposizione e non può neutralizzare la declaratoria d’incostituzionalità o conservare atti dipendenti da norme espunte dall’ordinamento.

• art. 2, legge regionale Campania n. 20/2002

  La Corte costituzionale, con la sentenza n. 146 del 2019, infatti ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge reg. Campania n. 20 del 2002, nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell’art. 58 della legge della Regione Campania n. 10 del 2001 ed dispone l’istituzione del cd. Fondo “Legge 20”, dell’art. 1, comma 1, della legge reg. Campania n. 25 del 2003, che ha aggiunto all’art. 58 della legge regionale n. 10 del 2001 altri tre commi, fra cui il comma 4 che ha istituito il cd. Fondo “Legge 25”.

  La disposizione regionale istitutiva del Fondo “Legge 20”, nella parte indicata, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima; venuta meno la base normativa dell’emolumento, gli atti di pagamento che ne dipendono non legittimano la ritenzione delle somme.

• art. 1, comma 1, legge regionale Campania n. 25/2003

  La Corte costituzionale, con la sentenza n. 146 del 2019, infatti ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge reg. Campania n. 20 del 2002, nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell’art. 58 della legge della Regione Campania n. 10 del 2001 ed dispone l’istituzione del cd. Fondo “Legge 20”, dell’art. 1, comma 1, della legge reg. Campania n. 25 del 2003, che ha aggiunto all’art. 58 della legge regionale n. 10 del 2001 altri tre commi, fra cui il comma 4 che ha istituito il cd. Fondo “Legge 25”.

  La disposizione regionale che aveva aggiunto i commi all’art. 58, compreso quello istitutivo del Fondo “Legge 25”, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima; gli emolumenti fondati su tale disciplina sono divenuti indebiti e soggetti alla ripetizione, salvo i limiti riconosciuti dall’ordinamento.

• art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.

  Le norme regionali hanno introdotto la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, è innanzi tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento civile.

  La disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici, compresi quelli regionali, rientra nell’ordinamento civile riservato alla competenza legislativa esclusiva statale; la Regione non può introdurre direttamente trattamenti accessori in violazione di tale riparto.

• artt. 81 e 97 Cost.

  Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull’equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.

  L’introduzione di trattamenti accessori regionali non autorizzati e non coperti secondo la disciplina statale può violare l’equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito pubblico.

• art. 45, d.lgs. n. 165/2001

  Quanto al primo aspetto, la Corte costituzionale ha operato il richiamo alla contrattazione collettiva nazionale non già per sottolineare la violazione di essa da parte della contrattazione integrativa (come è nella logica dell’art. 40, comma 3-quinquies), ma, come detto, per rimarcare che, esistendo nella legislazione statale una riserva di contrattazione collettiva nazionale quanto alla determinazione della retribuzione dei pubblici dipendenti (art. 45 del d.lgs. n. 165 del 2001), una legge regionale che direttamente riconosca un emolumento in favore dei dipendenti regionali, senza passare attraverso la contrattazione collettiva, si pone in contrasto con le regole del riparto di competenze tra Stato e Regioni fissato nella materia dell’ordinamento civile dall’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.

  La determinazione della retribuzione dei dipendenti pubblici è riservata alla contrattazione collettiva nazionale secondo la disciplina statale; una legge regionale che attribuisca direttamente un emolumento senza rispettare tale assetto contrasta con il riparto di competenze in materia di ordinamento civile.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

  In conseguenza del rigetto dei ricorsi, la Corte ha dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Le somme indebitamente erogate dalla pubblica amministrazione sono ripetibili ai sensi dell’art. 2033 c.c. L’affidamento del percettore non determina di per sé l’irripetibilità, ma può incidere sull’esigibilità e sulle modalità del recupero, anche imponendo una rateizzazione, quando siano allegate e accertate circostanze concrete relative alle condizioni del debitore e alla gravosità della restituzione.
• L’art. 2126, secondo comma, c.c. tutela il lavoratore quando la prestazione sia stata resa in esecuzione di un contratto di lavoro invalido nei casi previsti dalla norma; non consente di trattenere un emolumento quando viene meno, per illegittimità costituzionale, la disposizione che costituiva la base normativa del beneficio, restando valido il contratto di lavoro.
• La declaratoria d’illegittimità costituzionale opera retroattivamente anche rispetto a fattispecie sorte prima della sua pubblicazione. Restano esclusi soltanto i rapporti definitivamente esauriti o consolidati secondo l’ordinamento; la mera erogazione di somme in vigenza della norma poi dichiarata illegittima non consolida il diritto a trattenerle.
• La clausola di salvaguardia dell’art. 3 del d.l. n. 44 del 2023, come modificato, non sana gli atti interni regionali fondati su disposizioni dichiarate incostituzionali né può essere interpretata in modo da neutralizzare gli effetti della declaratoria costituzionale.
• L’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 disciplina le violazioni dei limiti alla contrattazione integrativa e i relativi meccanismi di recupero; non si applica automaticamente a emolumenti previsti direttamente da una legge regionale e non esclude la ripetizione individuale dell’indebito ai sensi dell’art. 2033 c.c.
• L’azione di arricchimento senza causa non permette di assumere come misura dell’arricchimento il compenso previsto da una disposizione invalida, né il venir meno di quel titolo dimostra da solo l’assenza di una causa giustificativa; occorre verificare se le prestazioni siano remunerabili in base a rapporti o titoli validi e se ricorrano i presupposti dell’azione sussidiaria.
• La contestazione in cassazione dell’accertamento di merito sulla mancata prova di prestazioni aggiuntive non può essere trasformata in una censura di violazione di legge o di regole probatorie. Inoltre, quando sia venuta meno la base normativa dell’attribuzione, l’accertamento sull’effettiva natura aggiuntiva delle prestazioni non attribuisce comunque il diritto a trattenere l’emolumento.

Come è indicizzato