Cassazione Civile, Ordinanza n. 27009/2026 del 16/10/2026

Esito

La controversia

Otto dipendenti assegnati alle strutture organizzative del Consiglio regionale della Campania avevano percepito, in anni diversi, indennità di collaborazione previste dall’art. 58, comma 1, della legge regionale Campania n. 10 del 2001, come modificato dalle leggi regionali n. 20 del 2002 e n. 25 del 2003. Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 146 del 2019, che aveva dichiarato illegittime le disposizioni istitutive dei fondi destinati a finanziare il trattamento accessorio e aveva ritenuto non più applicabili le disposizioni collegate, la Regione aveva chiesto la restituzione delle somme erogate tra il 2009 e il 2019 e aveva trattenuto alcune somme. I dipendenti, con ricorso depositato il 4 maggio 2021 al Tribunale di Napoli, avevano domandato l’accertamento dell’insussistenza del diritto della Regione alla ripetizione e la restituzione delle somme trattenute. Il Tribunale aveva respinto la domanda con sentenza n. 292 del 4 maggio 2023; la Corte d’appello di Napoli, con sentenza n. 2439/2025 depositata il 24 luglio 2025, aveva accolto l’appello dei lavoratori, riconosciuto che la Regione non aveva diritto di ripetere le somme e condannato l’ente a restituire quanto trattenuto. La Regione ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi: (1) violazione dell’art. 115 c.p.c., perché la Corte d’appello non avrebbe considerato che le indennità erano finanziate dal Fondo istituito dalla legge regionale n. 20 del 2002, dichiarata incostituzionale; (2) violazione degli artt. 2, comma 3, e 45, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 2033 c.c., sostenendo che l’indennità non era prevista da una norma statale o dalla contrattazione collettiva e che le somme erano quindi ripetibili; (3) violazione degli artt. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 e 2033 c.c., contestando che l’amministrazione non fosse legittimata a rilevare l’illegittimità dell’erogazione e a recuperare le somme.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso e ha cassato senza rinvio la sentenza d’appello, decidendo nel merito e rigettando la domanda originaria dei dipendenti. Ha ritenuto che l’art. 58 della legge regionale n. 10 del 2001 dovesse essere interpretato considerando la sua evoluzione complessiva: le modifiche avevano collegato anche l’indennità del comma 1 ai fondi e alle risorse per il trattamento accessorio poi espunti dall’ordinamento, sicché la declaratoria di incostituzionalità aveva privato di base normativa e contabile tutti gli emolumenti previsti dall’art. 58. Di conseguenza, la Regione non era più autorizzata a erogare quelle indennità ed era tenuta a recuperare quelle già pagate. La Corte ha inoltre escluso che le modalità di recupero previste dall’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 si applicassero al caso: tale disciplina concerne le violazioni commesse nella contrattazione integrativa, mentre qui l’erogazione derivava direttamente dalla legge regionale. Il meccanismo di recupero previsto da quella norma opera sul piano del bilancio dell’ente e non deroga alla ripetizione individuale dell’indebito ai sensi dell’art. 2033 c.c. Le spese dei giudizi di merito sono state compensate; i controricorrenti sono stati condannati alle spese di cassazione, liquidate in euro 200 per esborsi ed euro 5.500 per compensi professionali, oltre spese generali al 15% e accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 58, commi 1, 2, 3 e 4, della legge regionale Campania n. 10 del 2001

  Dunque, la novellazione dei commi 2 e 3 dell’art. 58 ha determinato una diversa configurazione dell’indennità del comma 1, nella sostanza assimilando la stessa alle altre indennità gravanti sui Fondi novellati, in ragione degli unitari criteri di distribuzione delle risorse, di talché il venir meno dei Fondi per effetto della sentenza della Corte costituzionale non può non spiegare effetti anche sull’indennità in questione.

  La disciplina dell’indennità del comma 1 va letta sistematicamente insieme alle norme che ne regolavano le risorse e la ripartizione. Venuti meno i fondi cui l’indennità era collegata, è venuta meno anche la base normativa e contabile dell’emolumento.

• art. 2033 c.c.

  Tale quarto periodo stabilisce infatti che «[i]In caso di superamento di vincoli finanziari accertato da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della funzione pubblica o del Ministero dell'economia e delle finanze è fatto altresì obbligo di recupero nell'ambito della sessione negoziale successiva, con quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli», mentre il quinto periodo aggiunge che «[a]l fine di non pregiudicare l'ordinata prosecuzione dell'attività amministrativa delle amministrazioni interessate, la quota del recupero non può eccedere il 25 per cento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa ed il numero di annualità di cui al periodo precedente, previa certificazione degli organi di controllo di cui all'articolo 40-bis, comma 1, è corrispondentemente incrementato. In alternativa a quanto disposto dal periodo precedente, le regioni e gli enti locali possono prorogare il termine per procedere al recupero delle somme indebitamente erogate, per un periodo non superiore a cinque anni, a condizione che adottino o abbiano adottato le misure di contenimento della spesa di cui all'articolo 4, comma 1, del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16, dimostrino l'effettivo conseguimento delle riduzioni di spesa previste dalle predette misure, nonché il conseguimento di ulteriori riduzioni di spesa derivanti dall'adozione di misure di razionalizzazione relative ad altri settori anche con riferimento a processi di soppressione e fusione di società, enti o agenzie strumentali». Come è reso chiaro dal riferimento alla sessione negoziale successiva, si tratta di una modalità di recupero che interviene sul bilancio dell’ente, prevedendo che le somme erogate indebitamente siano compensate altrimenti in sede di contrattazione integrativa, ma che certo non esclude nel frattempo il recupero su base individuale ex art. 2033 c.c.

  Il recupero contabile mediante la sessione negoziale successiva, previsto per determinate violazioni dei vincoli finanziari, non esclude il recupero individuale dell’indebito secondo l’art. 2033 c.c. quando le somme sono state indebitamente erogate al singolo dipendente.

• artt. 2 e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001

  Va infatti ricordato che, da un lato, gli artt. 2 e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001 demandano alla contrattazione collettiva il compito di disciplinare il trattamento economico fondamentale ed accessorio dei pubblici dipendenti e che, dall’altro lato, l’art. 48 del d.lgs. n. 165 del 2001 delinea un sistema nel quale le risorse da destinare alla contrattazione nazionale ed a quella integrativa devono trovare allocazione in appositi fondi e capitoli di bilancio oggetto del previo controllo di compatibilità dei costi con le esigenze di bilancio.

  Il trattamento economico fondamentale e accessorio dei dipendenti pubblici è disciplinato dalla contrattazione collettiva; le risorse destinate alla contrattazione devono inoltre essere allocate in appositi fondi e capitoli di bilancio e sottoposte al controllo di compatibilità finanziaria.

• art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001

  Come è reso evidente dalla ripetuta menzione dell’attività di contrattazione integrativa e dal riferimento alle clausole contrattuali, si tratta di norme che riguardano le violazioni dei limiti finanziari posti dalla legge e dalla contrattazione nazionale compiute dalle pubbliche amministrazioni quali parti della contrattazione integrativa. Proprio per tale ragione, però, il relativo divieto, con le sue sanzioni, non può essere meccanicamente esteso all’ipotesi che viene qui in rilievo, nella quale l’erogazione della somma rivelatasi indebita non è stata prevista dalla contrattazione integrativa, ma direttamente dalla legge regionale.

  La disciplina di nullità e recupero dell’art. 40, comma 3-quinquies, riguarda le violazioni dei vincoli finanziari commesse nella contrattazione integrativa e non si estende automaticamente alle somme erogate in forza di una legge regionale.

• art. 115, primo comma, c.p.c.

  Deve essere pertanto condivisa, la tesi esposta dalla Regione, in aggiunta al richiamo all’art. 115 c.p.c., che in sé risulta non conferente, con il primo motivo, secondo cui «il finanziamento delle contestate indennità è avvenuto attraverso il Fondo istituito con la legge regionale 20/2002» (pag. 23 del ricorso).

  La Corte ha ritenuto non conferente il richiamo all’art. 115 c.p.c.; la censura è stata accolta nella sostanza quanto alla circostanza che le indennità erano finanziate dal fondo istituito dalla legge regionale n. 20 del 2002.

• art. 40-bis, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001

  Tale quarto periodo stabilisce infatti che «[i]In caso di superamento di vincoli finanziari accertato da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della funzione pubblica o del Ministero dell'economia e delle finanze è fatto altresì obbligo di recupero nell'ambito della sessione negoziale successiva, con quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli», mentre il quinto periodo aggiunge che «[a]l fine di non pregiudicare l'ordinata prosecuzione dell'attività amministrativa delle amministrazioni interessate, la quota del recupero non può eccedere il 25 per cento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa ed il numero di annualità di cui al periodo precedente, previa certificazione degli organi di controllo di cui all'articolo 40-bis, comma 1, è corrispondentemente incrementato.

  La norma è richiamata quale riferimento agli organi di controllo la cui certificazione è prevista nell’ambito del meccanismo di recupero delle somme in sede di contrattazione integrativa; tale meccanismo non impedisce, nel caso deciso, il recupero individuale dell’indebito.

Massime di principio

• Le disposizioni che prevedono un trattamento accessorio devono essere interpretate nel contesto complessivo della disciplina che regola l’istituzione e l’impiego delle risorse destinate a finanziarlo. Se la disciplina sopravvenuta collega l’emolumento a fondi dichiarati incostituzionali, la caducazione dei fondi può privare di base normativa e contabile anche l’emolumento, pur in assenza di una declaratoria costituzionale espressamente riferita alla disposizione che lo menziona.
• L’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 disciplina le violazioni dei vincoli finanziari commesse dalle amministrazioni in sede di contrattazione integrativa; le relative modalità di recupero non si estendono automaticamente a somme erogate direttamente in forza di una legge regionale.
• Il meccanismo di recupero in sede di contrattazione integrativa previsto dall’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 opera sul piano del bilancio dell’ente e non deroga al diritto di ripetere individualmente, ai sensi dell’art. 2033 c.c., le somme indebitamente corrisposte al singolo dipendente.
• La registrazione contabile di un emolumento su un capitolo di bilancio piuttosto che su un altro, essendo un atto interno dell’amministrazione, non ne muta la natura e non impedisce di verificare la legittimità della disciplina che ne ha previsto l’erogazione.

Come è indicizzato