Cassazione Civile, Ordinanza n. 26992/2026 del 16/10/2026

Esito

La controversia

I ricorrenti, comandati presso il Consiglio regionale della Campania e assegnati alle strutture organizzative previste dall’art. 2 della legge regionale n. 15/1989, avevano percepito, in forza di deliberazioni amministrative e accordi sindacali, l’indennità accessoria prevista dall’art. 58, comma 2, della legge regionale n. 10/2001, come modificato dalle leggi regionali n. 20/2002 e n. 25/2003. Con la sentenza n. 146/2019 la Corte costituzionale aveva dichiarato illegittime le disposizioni regionali che istituivano i fondi per tali trattamenti. In seguito alle decisioni della Corte dei conti nei giudizi di parificazione, la Regione aveva chiesto ai dipendenti la restituzione delle somme erogate. Il Tribunale di Napoli aveva respinto le domande di accertamento dell’insussistenza del credito regionale e la Corte d’appello di Napoli, con sentenza n. 759/2025, depositata il 17 marzo 2025, aveva confermato la decisione. Con il primo motivo i ricorrenti hanno sostenuto che i pagamenti conservassero una causa giustificativa in atti amministrativi e accordi sindacali non travolti dalla pronuncia costituzionale e hanno invocato la disciplina sopravvenuta dell’art. 3, comma 1, del d.l. n. 44/2023, modificato dall’art. 8, comma 3, del d.l. n. 25/2025, deducendone l’efficacia retroattiva e la salvezza degli atti e dei rapporti pregressi. Con il secondo motivo hanno denunciato la violazione dell’art. 136 Cost. e dell’art. 30 della legge n. 87/1953, sostenendo che i rapporti fossero esauriti o consolidati per effetto della definitività di atti amministrativi e negoziali. Con il terzo motivo hanno dedotto la violazione degli artt. 2697 e 2126 c.c. e degli artt. 115 c.p.c. e 2033 c.c., contestando il diritto alla ripetizione e sostenendo che i compensi remunerassero prestazioni aggiuntive o suppletive, anche fuori orario, nonché che tali circostanze risultassero provate.

La decisione

La Cassazione ha rigettato tutti e tre i motivi. I primi due, esaminati congiuntamente, sono stati ritenuti infondati: la novella del 2023 ha attribuito alle Regioni una facoltà normativa innovativa, operante solo dal 23 aprile 2023, limitata al trattamento economico accessorio del personale formalmente assegnato a uffici di diretta collaborazione; la successiva disposizione di salvaguardia non è stata ritenuta estensibile ai trattamenti riconosciuti sulla base delle disposizioni regionali dichiarate incostituzionali nel 2019, né agli atti attuativi di quelle disposizioni. La Corte ha inoltre considerato che la disciplina contestata aveva attribuito compensi in via generale, senza una stabile e specifica assegnazione a un ufficio di staff, e che la sanatoria, di carattere eccezionale e da interpretare restrittivamente, non poteva essere letta come ripristino degli effetti delle norme dichiarate illegittime. Il terzo motivo è stato respinto perché l’art. 2126 c.c. non impedisce la ripetizione quando la nullità riguarda l’atto attributivo del beneficio economico e non il contratto di lavoro; la deduzione generica di attività aggiuntive non muta tale conclusione. Non sono state ravvisate neppure le violazioni degli artt. 115 c.p.c. e 2697 c.c.: la prima non coincide con una diversa valutazione delle prove, mentre la seconda ricorre solo se l’onere probatorio è attribuito alla parte sbagliata, non per un asserito errore nell’apprezzamento delle risultanze istruttorie. I ricorrenti sono stati condannati alle spese, liquidate in euro 4.500, oltre spese forfettarie del 15%, euro 200 per esborsi e accessori di legge; è stato dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  In caso di invalidità dei contratti collettivi integrativi, per contrasto con i limiti o i vincoli derivanti dai contratti collettivi nazionali di lavoro, sussiste il diritto dell'ente erogatore al recupero delle somme corrisposte ai lavoratori in forza di apposite previsioni dei contratti integrativi, non trovando applicazione l'art. 2126, comma 2, c.c., in quanto la nullità non riguarda il contratto di lavoro bensì proprio la clausola di attribuzione del beneficio.

  La ripetizione delle somme erogate senza valido titolo è consentita quando è nullo l’atto o la clausola che attribuisce il beneficio; l’eventuale prestazione lavorativa non rende irripetibile il pagamento secondo l’art. 2126 c.c. se la nullità riguarda l’attribuzione del compenso e non il rapporto di lavoro.

• art. 2126 c.c.

  In caso di invalidità dei contratti collettivi integrativi, per contrasto con i limiti o i vincoli derivanti dai contratti collettivi nazionali di lavoro, sussiste il diritto dell'ente erogatore al recupero delle somme corrisposte ai lavoratori in forza di apposite previsioni dei contratti integrativi, non trovando applicazione l'art. 2126, comma 2, c.c., in quanto la nullità non riguarda il contratto di lavoro bensì proprio la clausola di attribuzione del beneficio.

  La tutela prevista dall’art. 2126 c.c. non opera per rendere irripetibili compensi attribuiti con un atto nullo, quando il vizio investe la clausola o l’atto che riconosce il beneficio economico e non il contratto di lavoro.

• art. 115 c.p.c.

  per dedurre la violazione dell'art. 115 c.p.c. è necessario denunciare che il giudice non abbia posto a fondamento della decisione le prove dedotte dalle parti, cioè abbia giudicato in contraddizione con la prescrizione della norma, il che significa che per realizzare la violazione deve avere giudicato o contraddicendo espressamente la regola di cui alla norma, cioè dichiarando di non doverla osservare, o contraddicendola implicitamente, cioè giudicando sulla base di prove non introdotte dalle parti e disposte invece di sua iniziativa al di fuori dei casi in cui gli sia riconosciuto un potere officioso di disposizione del mezzo probatorio.

  La violazione dell’art. 115 c.p.c. sussiste se il giudice decide in contrasto con il principio di disponibilità delle prove, non quando la parte contesta soltanto la valutazione delle prove legittimamente acquisite.

• art. 2697 c.c.

  la stessa si ha, tecnicamente, solo nell'ipotesi in cui il giudice abbia attribuito l'onere della prova ad una parte diversa da quella che ne era gravata in applicazione di detta norma, non anche quando, a seguito di una incongrua valutazione delle acquisizioni istruttorie, abbia ritenuto erroneamente che la parte onerata avesse assolto tale onere, poiché in questo caso vi è un erroneo apprezzamento sull'esito della prova, sindacabile in sede di legittimità solo per il vizio di cui all'art. 360, n. 5, cpc.

  La violazione delle regole sull’onere della prova riguarda l’erronea individuazione della parte gravata; non ricorre per il solo fatto che il giudice abbia valutato in modo asseritamente incongruo le prove dell’adempimento dell’onere.

• art. 3, comma 1, d.l. n. 44/2023

  Va pertanto condiviso il presupposto interpretativo da cui muove la Corte rimettente che, esclusa la natura di norma di interpretazione autentica (o meramente confermativa, come assume la difesa della Regione) dell’art. 3, comma 1, del d.l. n. 44 del 2023, come convertito, ritiene operante l’estensione della competenza legislativa regionale solo dalla data della sua entrata in vigore (23 aprile 2023).

  La disposizione del 2023 ha contenuto innovativo e attribuisce alle Regioni la facoltà di disciplinare il trattamento accessorio degli uffici di diretta collaborazione soltanto dalla sua entrata in vigore; non sana retroattivamente, per ciò solo, i trattamenti fondati sulle disposizioni regionali dichiarate incostituzionali.

• art. 8, comma 3, d.l. n. 25/2025

  La novella non reca alcuna disposizione che contraddica le conclusioni sopra raggiunte riguardo al fatto che il potere di attribuire ai dipendenti trattamenti economici svincolati dalla contrattazione nazionale di comparto, è condizionato dal fatto che si tratti di personale formalmente assegnato ad un ufficio di diretta collaborazione.

  La novella del 2025 non estende la facoltà di attribuire trattamenti economici al personale genericamente impiegato in attività di assistenza: la condizione indicata dalla Corte è l’assegnazione formale a un ufficio di diretta collaborazione.

• art. 3, comma 1, d.l. n. 44/2023, come modificato dall’art. 8, comma 3, d.l. n. 25/2025

  Le regole di sanatoria hanno carattere eccezionale e come tali devono ritenersi di stretta e rigorosa interpretazione. La regola di sanatoria non ha fatto, né avrebbe potuto validamente far salvi gli effetti delle leggi regionali dichiarate incostituzionali.

  La clausola di salvaguardia introdotta dalla normativa sopravvenuta va interpretata restrittivamente e non può essere intesa come convalida degli effetti delle disposizioni regionali dichiarate incostituzionali.

Massime di principio

• Quando la nullità investe l’atto o la clausola che attribuisce un beneficio economico al dipendente pubblico, e non il contratto di lavoro, l’art. 2126 c.c. non esclude il diritto dell’ente erogatore di ripetere le somme corrisposte; la deduzione che la prestazione fosse aggiuntiva o resa fuori orario non basta, se formulata genericamente, a superare tale regola.
• La violazione dell’art. 115 c.p.c. non coincide con una valutazione delle prove contestata dalla parte: occorre che il giudice abbia deciso utilizzando prove non introdotte dalle parti, fuori dai casi di poteri istruttori officiosi, oppure abbia espressamente disatteso il principio di disponibilità delle prove.
• La violazione dell’art. 2697 c.c. ricorre quando il giudice attribuisce l’onere probatorio alla parte diversa da quella cui spetta; l’erronea valutazione circa l’avvenuto assolvimento dell’onere attiene invece all’apprezzamento della prova.
• Una norma sopravvenuta che attribuisce alle Regioni una nuova facoltà di disciplinare il trattamento economico accessorio ha efficacia innovativa e, in assenza di una previsione retroattiva, opera dalla propria entrata in vigore; la facoltà considerata dalla decisione riguarda il personale formalmente assegnato agli uffici di diretta collaborazione.
• Le disposizioni di sanatoria, in quanto eccezionali, sono di stretta interpretazione e non possono essere estese fino a far rivivere gli effetti di norme dichiarate incostituzionali quando tale risultato non è previsto dalla disciplina sopravvenuta.

Come è indicizzato