Cassazione Civile, Ordinanza n. 10665/2023 del 20/04/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla richiesta dell'ente locale di ottenere dalla società di telecomunicazioni il pagamento di penali, per complessivi euro 32.040,00, previste dal regolamento comunale scavi per ritardi nella posa di infrastrutture di rete e nella riconsegna delle aree. La società ha agito in giudizio per far accertare l'inesistenza del credito, sostenendo che tali penali non fossero frutto di un accordo civilistico ma di imposizioni unilaterali inserite nel procedimento amministrativo di autorizzazione/concessione; ha inoltre invocato l'efficacia di un asserito giudicato amministrativo di annullamento del regolamento e ha dedotto la nullità dell'accordo per difetto di forma scritta. In cassazione ha articolato tre motivi: violazione delle norme sul contratto e della disciplina di settore sulle comunicazioni elettroniche, erronea esclusione del giudicato amministrativo sul regolamento scavi, e nullità della sentenza per omessa pronuncia sulla dedotta nullità dell'accordo per mancanza di forma scritta.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto, sulla base dell'orientamento delle Sezioni Unite n. 9775/2022, che nella concessione di occupazione di suolo pubblico con autorizzazione allo scavo sia legittima una convenzione accessoria di natura privatistica, validamente stipulata in forma scritta, che può contenere una clausola penale per ritardi o inadempimenti; la penale non è dunque una prestazione imposta unilateralmente in violazione della disciplina di settore. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché non pertinente rispetto alla ratio decidendi e, comunque, non risultava provato il passaggio in giudicato della sentenza amministrativa invocata. Il terzo motivo è stato ritenuto infondato, perché la forma scritta era stata reputata rispettata mediante l'espressa accettazione delle condizioni fissate dall'ente, compresa la clausola penale. Le spese sono state compensate integralmente in ragione dei contrasti giurisprudenziali risolti dalle Sezioni Unite; è stato inoltre dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  Richiamato come base dei motivi di ricorso per violazione di legge e nullità della sentenza.

• art. 112 c.p.c.

  La ricorrente lamentava omessa pronuncia sulla domanda di nullità per difetto di forma scritta.

• art. 2909 c.c.

  Invocato dalla ricorrente in relazione all'efficacia del giudicato amministrativo.

• artt. 1321, 1322, 1325, n. 1, 1326, 1341, 1382, 1383 c.c.

  Richiamati per sostenere che la clausola penale non poteva essere qualificata come valida pattuizione civilistica o che fosse vessatoria.

• art. 23 Cost.

  Invocato dalla ricorrente per sostenere il carattere non convenzionale della prestazione imposta.

• artt. 88, 93 d.lgs. 259/2003

  Secondo la Corte, non escludono la stipulazione di obbligazioni contrattuali tra imprese di telecomunicazioni e pubbliche amministrazioni connesse agli scavi e all'occupazione del suolo.

• art. 7-bis d.lgs. 267/2000

  Richiamato dalla ricorrente nell'ambito delle censure sulla natura delle penali imposte dall'ente locale.

• art. 1 L. 689/1981

  Richiamato dalla ricorrente per escludere la natura pattizia della penale e avvicinarla a una sanzione amministrativa.

• art. 17 r.d. 2440/1923

  Richiamato per affermare che la convenzione accessoria alla concessione doveva risultare in forma scritta ad substantiam.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  Applicato per dare atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato.

• art. 1, comma 17, L. 228/2012

  Norma richiamata quale fonte dell'obbligo di ulteriore contributo unificato.

• art. 26-bis Regolamento scavi 2005

  Era la clausola regolamentare che prevedeva le penali per ritardi negli scavi; la Corte ha ricondotto la sua operatività a un accordo negoziale di natura privatistica.

Massime di principio

• Nelle concessioni di occupazione di suolo pubblico connessa a scavi per infrastrutture, l'istanza del privato che accetti espressamente le condizioni dell'ente può integrare una convenzione accessoria valida in forma scritta ad substantiam, idonea a fondare obblighi reciproci di natura privatistica.
• La clausola penale prevista in un regolamento comunale e richiamata nell'accordo con il privato è ammissibile quando operi come determinazione preventiva e consensuale del danno da ritardo o inadempimento, non come sanzione amministrativa unilaterale.
• Le norme di settore che vietano alle pubbliche amministrazioni di imporre oneri o canoni non stabiliti per legge non impediscono, di per sé, la pattuizione contrattuale di obbligazioni accessorie tra amministrazione e operatore economico.
• Il motivo che invochi un giudicato esterno deve essere specifico e pertinente rispetto alla ratio decidendi della sentenza impugnata e deve essere supportato dalla prova della formazione del giudicato stesso.
• La denuncia di omessa pronuncia è infondata quando il giudice di merito abbia comunque risolto la questione qualificando il rapporto come validamente concluso e ritenendo rispettata la forma scritta richiesta per i contratti con la pubblica amministrazione.

Come è indicizzato