Sentenza n. 11879/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, la determina della Regione Puglia n. 10 del 12 dicembre 2022, la determina regionale n. 1 dell'8 febbraio 2023 e gli atti presupposti, chiedendone l'annullamento. Ha dedotto, quanto agli atti ministeriali e al quadro normativo, difetto di istruttoria e motivazione, violazione dei principi di trasparenza, partecipazione, legittimo affidamento, certezza del diritto, non retroattività, ragionevolezza e proporzionalità, nonché violazione degli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 117 Cost., dell'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e della direttiva 2006/112/CE. In particolare, ha contestato la qualificazione del payback come prestazione patrimoniale imposta non rispettosa della capacità contributiva, l'insufficiente determinatezza della disciplina legislativa, la fissazione uniforme e retroattiva del tetto regionale al 4,4%, l'incidenza sproporzionata dell'onere sulle imprese, l'alterazione dell'equilibrio delle gare e la quantificazione del fatturato al lordo dell'IVA. Quanto agli atti della Regione Puglia, ha lamentato che il riparto fosse stato calcolato in modo uniforme e non verificabile, senza adeguata istruttoria sulla voce contabile BA0210, sull'inclusione dei soli dispositivi medici e sull'esclusione dei servizi accessori, deducendo difetto di istruttoria, difetto di motivazione e violazione della trasparenza.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure relative agli atti ministeriali e alla disciplina generale del payback, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Il payback è stato qualificato come contributo di solidarietà e prestazione patrimoniale imposta, non come tributo, ragionevole e proporzionato alla finalità di contenimento della spesa sanitaria. La disciplina legislativa è stata ritenuta sufficientemente determinata ai sensi dell'art. 23 Cost., poiché individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali di calcolo. È stata esclusa la retroattività lesiva dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e il tetto di spesa erano conoscibili già dal 2015 e gli interventi successivi hanno reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligazione. Il meccanismo non incide sulle gare né sui contratti, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. È stata ritenuta infondata anche la censura fondata sull'art. 53 Cost., perché il fatturato costituisce parametro collegato alla capacità economica degli operatori. La censura relativa all'IVA è stata respinta poiché l'art. 9, comma 1, d.l. n. 34/2023 consente di portare in detrazione l'IVA dai versamenti a titolo di payback. È stata inoltre ritenuta ragionevole la fissazione uniforme del tetto regionale al 4,4% per il quadriennio 2015-2018. Quanto alle determine della Regione Puglia, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Le attività regionali sono meramente tecnico-contabili e vincolate: le Regioni non determinano il tetto, non certificano lo scostamento e non esercitano discrezionalità, ma individuano le aziende e calcolano l'importo dovuto sulla base di dati e percentuali già fissati da legge e atti statali. La posizione dell'impresa è quindi un diritto soggettivo al corretto calcolo di un'obbligazione patrimoniale, la cui cognizione spetta al giudice ordinario. La controversia può essere riassunta davanti a quest'ultimo ai sensi dell'art. 11 c.p.a. La Conferenza permanente è stata ritenuta legittimata passivamente, mentre è stata respinta la richiesta di sospensione del giudizio, non essendo rilevante l'ordinanza del Consiglio di Stato n. 1589 del 2026, riguardante una diversa contribuzione destinata al Fondo per il governo dei dispositivi medici. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano e i criteri di calcolo dell'obbligo.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Per le annualità 2015-2018 attribuisce alle Regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano, verificare la documentazione contabile e imporre il versamento delle somme sulla base di presupposti e criteri già definiti a livello statale.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e il meccanismo di ripiano dello sforamento.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto che il superamento del tetto sia rilevato sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter d.l. 78/2015, regolando la procedura di ripiano per gli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione dell'importo dovuto dalle aziende, nel quadro poi modificato dalla Corte costituzionale.

• art. 9, comma 1, d.l. 34/2023

  Consente alle aziende di portare in detrazione l'IVA, scorporata secondo l'art. 27 d.P.R. 633/1972, dagli importi versati a titolo di payback, garantendo la neutralità dell'IVA.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi di payback e la cessazione della materia del contendere nei ricorsi contro i provvedimenti regionali o provinciali al ricorrere delle condizioni previste.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di rilevare d'ufficio il possibile difetto di giurisdizione, previa sottoposizione della questione alle parti.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della controversia davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato per escludere che la controversia rientri in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 53 Cost.

  Non è violato dal payback, poiché il riferimento al fatturato è ritenuto collegato alla capacità economica degli operatori obbligati.

• art. 23 Cost.

  La riserva di legge è rispettata perché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

Massime di principio

• Il payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 costituisce un contributo di solidarietà e una prestazione patrimoniale imposta, non un tributo, ed è compatibile con gli artt. 23, 41 e 53 Cost. quando la legge individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali di riparto, collegando l'onere al fatturato degli operatori.
• La successiva determinazione dei tetti regionali e l'attuazione del ripiano per annualità pregresse non integrano di per sé una retroattività lesiva dell'affidamento, se l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare e gli atti successivi si limitano a rendere operative procedure già disciplinate.
• Il payback opera esternamente alle procedure di gara e ai contratti pubblici, incidendo sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore senza modificare l'oggetto della fornitura, il prezzo contrattuale o l'esito della gara.
• Quando la Regione, nell'attuazione del payback, si limita a verificare dati contabili, individuare le aziende e applicare percentuali e criteri già fissati dalla legge e da atti statali, l'attività è vincolata e non costituisce esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo di payback richiesto con l'atto regionale, in quanto inerente a un diritto soggettivo di natura patrimoniale sorto a valle dell'esercizio del potere statale, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto è denominato formalmente provvedimento.
• La normativa che considera il fatturato al lordo dell'IVA non viola il principio di neutralità dell'imposta quando l'ordinamento consente al fornitore di detrarre l'IVA scorporata dagli importi versati a titolo di payback.

Come è indicizzato