Cassazione Civile, Ordinanza n. 07152/2025 del 17/03/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla richiesta di una società ferroviaria di ottenere il pagamento di una somma per i costi collegati all’autorizzazione, chiesta dall’allora Comune di Roma e rilasciata per la realizzazione di un attraversamento ferroviario con scatolari in cemento armato nell’ambito di lavori di sistemazione idraulica affidati in appalto. Secondo la società, l’ente pubblico aveva dapprima ottenuto l’autorizzazione, concordando modalità, termini e costi dell’intervento, e poi, a lavori conclusi, non aveva pagato né formalizzato l’accordo né sottoscritto la convenzione; in via subordinata era stata prospettata anche una domanda di arricchimento senza causa e/o risarcimento. Roma Capitale ha proposto ricorso per cassazione deducendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario: ha sostenuto che la pretesa riguardava non un contratto civilistico, ma la mancata conclusione di una convenzione predisposta nell’ambito di poteri pubblicistici; ha inoltre affermato che lo scambio epistolare non integrava una vera trattativa e che l’accordo rientrava negli accordi di cooperazione ex art. 11 d.lgs. n. 163/2006, incidendo comunque su profili amministrativi e tecnici dell’attraversamento ferroviario, anche per i vincoli della Soprintendenza.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso, confermando la decisione della Corte d’Appello che aveva dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che la domanda fosse fondata su un comportamento meramente materiale e paritetico della pubblica amministrazione, privo di esercizio di poteri autoritativi e di discrezionalità amministrativa, e che il petitum sostanziale riguardasse la violazione di canoni di buona fede e correttezza e l’affidamento ingenerato dalla condotta dell’ente, non già la contestazione dell’esercizio del potere pubblico. Le censure di Roma Capitale sono state reputate inammissibili nella parte in cui tendevano a una nuova valutazione del merito e comunque infondate nel merito. È stata quindi confermata la giurisdizione del giudice ordinario e la ricorrente è stata condannata alle spese.

Norme richiamate

• art. 2041 c.c.

  richiamato come base della domanda subordinata di arricchimento senza causa; la Corte non si sofferma sul merito della pretesa, ma sulla giurisdizione.

• art. 2043 c.c.

  richiamato come ulteriore base subordinata della domanda risarcitoria; la Corte non decide sul merito, ma considera la controversia comunque riconducibile a comportamento illecito della P.A. non autoritativo.

• art. 11 d.lgs. n. 163/2006

  invocato dalla ricorrente per sostenere la natura pubblicistica dell’accordo; la Corte non accoglie tale qualificazione nella fattispecie concreta.

• art. 374, comma 1, c.p.c.

  richiamato per affermare che la questione di giurisdizione non richiedeva la devoluzione alle Sezioni Unite, essendo già desumibili principi consolidati.

• art. 363-bis c.p.c.

  citato in via analogica nel passaggio sulla non grave difficoltà interpretativa della questione.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  menzionato per dare atto del deposito delle memorie.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato nel dispositivo per il raddoppio del contributo unificato, secondo la formula di rito.

• art. 15 L. n. 241/1990

  richiamato nel confronto con un precedente delle Sezioni Unite relativo ad accordi tra pubbliche amministrazioni e soggetti pubblici/privati aventi contenuto funzionalmente amministrativo.

• art. 14 L. n. 241/1990

  menzionato nel precedente richiamato, per il ruolo della conferenza di servizi nella composizione di interessi pubblici.

• art. 133 c.p.a.

  richiamato per escludere che la mera attinenza della materia a un settore astrattamente riconducibile alla giurisdizione esclusiva basti a radicare la giurisdizione amministrativa.

Massime di principio

• Per radicare la giurisdizione amministrativa non basta che la controversia riguardi una materia astrattamente ricompresa tra quelle di giurisdizione esclusiva: è necessario che sia effettivamente contestato l’esercizio, in concreto, di un potere autoritativo della pubblica amministrazione.
• Quando la pretesa si fonda su un comportamento della P.A. tenuto su un piano paritetico e privo di discrezionalità autoritativa, la controversia appartiene al giudice ordinario, anche se il contesto sia collegato a un procedimento amministrativo o a un’opera pubblica.
• Ai fini del riparto di giurisdizione conta il petitum sostanziale, da identificarsi soprattutto in base alla causa petendi e ai fatti allegati, non alla sola formula della domanda o al tipo di pronuncia richiesto.
• Il giudice di merito è il primo interprete e qualificatore della domanda; la relativa valutazione è sindacabile in cassazione solo per travalicamento dei limiti del potere interpretativo o per vizio motivazionale specificamente dedotto.
• La violazione di buona fede e correttezza da parte della P.A., ove dedotta come comportamento lesivo dell’affidamento del privato e non come cattivo esercizio del potere, configura una controversia di natura ordinaria e non amministrativa.

Come è indicizzato