Cassazione Civile, Ordinanza n. 31800/2025 del 05/12/2025

Esito

La controversia

La lite origina da un accertamento ispettivo svolto da Consob in materia di antiriciclaggio nei confronti di una società di revisione, all’esito del quale furono contestate carenze nei controlli interni, nell’adeguata verifica della clientela e nelle segnalazioni sospette, con conseguente delibera sanzionatoria pecuniaria per complessivi euro 190.000. La società propose opposizione ex art. 195 TUF; la Corte d’appello accolse solo in parte l’opposizione, riducendo la sanzione a euro 90.000, ritenendo tra l’altro che: le violazioni avessero natura permanente e fossero quindi soggette alle norme entrate in vigore il 4 luglio 2017; che le sanzioni avessero natura sostanzialmente penale per il loro grado di afflittività, con applicazione del favor rei; e che alcune disposizioni secondarie non fossero vigenti al momento della delibera. Consob ha ricorso per cassazione con cinque motivi, lamentando in sintesi: errata qualificazione delle sanzioni come sostanzialmente penali; indebita applicazione del principio di retroattività in mitius/favor rei; errata valutazione della disciplina ratione temporis applicabile; erronea ricostruzione del quadro normativo antiriciclaggio; errata configurazione dell’asserito vuoto normativo e della sua equiparazione a una abolitio criminis. La società ha resistito con controricorso e ricorso incidentale, deducendo, da un lato, la tardività della contestazione per decorso del termine di 180 giorni dall’accertamento e, dall’altro, l’erronea qualificazione come permanenti delle violazioni contestate, sostenendo che si trattasse di illeciti istantanei con effetti permanenti e che quindi dovesse applicarsi la disciplina più favorevole previgente.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso incidentale della società, ritenendo tempestiva la contestazione e corretta la qualificazione degli illeciti come permanenti, con decorrenza del termine di decadenza dall’esaurimento dell’attività ispettiva e istruttoria. Ha invece accolto integralmente il ricorso principale di Consob, affermando che le sanzioni per la violazione della disciplina antiriciclaggio in esame non hanno natura sostanzialmente penale ma restano sanzioni amministrative; perciò non si applica il principio del favor rei, bensì il principio del tempus regit actum di cui alla legge n. 689 del 1981. Ha quindi cassato la sentenza impugnata e rinviato la causa alla Corte d’appello di Milano, in diversa composizione, anche per le spese di legittimità. È stato inoltre dato atto dei presupposti per il versamento del contributo unificato da parte della ricorrente incidentale.

Norme richiamate

• art. 195 d.lgs. n. 58 del 1998

  Il termine di 180 giorni per la contestazione decorre non automaticamente dalla fine dell’ispezione, ma dal momento in cui la Consob, esaurita l’attività ispettiva e istruttoria, è in grado di adottare le decisioni di competenza, in relazione alle peculiarità del caso concreto.

• artt. 15, 16, 18, 19 e 24 d.lgs. n. 231 del 2007

  Le omissioni relative agli obblighi antiriciclaggio e alle procedure di adeguata verifica della clientela integrano illeciti amministrativi; la loro struttura omissiva può assumerne la connotazione di illecito permanente o comunque protratto nel tempo, ai fini dell’individuazione del momento consumativo.

• art. 62, comma 5, d.lgs. n. 231 del 2007

  La disposizione è richiamata per l’unitarietà della violazione ai fini sanzionatori, in presenza di condotte plurime ricondotte a un’unica contestazione.

• art. 69, comma 1, d.lgs. n. 231 del 2007

  La norma, nel prevedere l’applicazione della disciplina sopravvenuta più favorevole per violazioni anteriori al 4 luglio 2017, conferma che il favor rei non opera come regola generale per le sanzioni amministrative di settore se non nei limiti espressamente previsti.

• art. 1 l. n. 689 del 1981

  In materia di sanzioni amministrative valgono legalità, irretroattività e divieto di analogia, con applicazione della legge vigente al momento del fatto e inapplicabilità della disciplina successiva più favorevole, salvo espressa previsione.

• art. 2 c.p.

  Le regole penalistiche sulla successione di leggi nel tempo non sono applicabili in via analogica alle sanzioni amministrative, salvo richiamo espresso del legislatore o specifica natura punitiva riconosciuta dalla disciplina applicabile.

• art. 25 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente principale per escludere che sanzioni amministrative rivolte a persone giuridiche possano essere qualificate come penali in senso sostanziale.

• art. 27 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente principale per sostenere l’incompatibilità della responsabilità penale con le persone giuridiche.

• art. 117 Cost.

  Richiamato in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU per il tema della natura sostanzialmente penale delle sanzioni e della retroattività in mitius.

• artt. 6 e 7 CEDU

  La Corte esclude che, nel caso di specie, le garanzie convenzionali impongano di qualificare come penali le sanzioni amministrative antiriciclaggio o di applicare automaticamente il favor rei.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  Richiamato a sostegno del principio di irretroattività e del divieto di applicazione retroattiva della disciplina successiva più favorevole in materia amministrativa.

• art. 14 disp. prel. c.c.

  Richiamato per escludere l’interpretazione analogica di norme eccezionali che estendano il favor rei alle sanzioni amministrative.

• art. 3 Cost.

  La Corte valorizza il giudizio di ragionevolezza della scelta legislativa di non estendere in via generale la retroattività della legge più favorevole alle sanzioni amministrative.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  È dato atto della sussistenza dei presupposti per il versamento del contributo unificato da parte della parte soccombente sul ricorso incidentale.

Massime di principio

• In materia di sanzioni amministrative, il principio generale è quello della legalità e dell’irretroattività: la condotta va assoggettata alla legge vigente al momento del fatto, senza applicazione automatica della disciplina successiva più favorevole.
• Il favor rei di matrice penalistica non si estende alle sanzioni amministrative in via generale o analogica; può operare solo nei casi espressamente previsti dalla legge o quando la specifica sanzione, per natura e severità, sia davvero sostanzialmente penale secondo una verifica concreta.
• Per stabilire il dies a quo del termine decadenziale per la contestazione delle sanzioni Consob, non basta la mera chiusura dell’ispezione: occorre individuare il momento in cui, esaurita l’istruttoria, l’autorità era ragionevolmente in grado di adottare la decisione sanzionatoria.
• Le omissioni riguardanti obblighi organizzativi e di controllo in materia antiriciclaggio possono integrare illeciti permanenti quando la condotta si protrae nel tempo e l’autore conserva la possibilità di adempiere, con consumazione alla cessazione della permanenza o all’accertamento.
• La qualificazione di una sanzione come amministrativa o sostanzialmente penale richiede una valutazione concreta dei criteri Engel, ma il solo importo elevato della sanzione, in assenza di sanzioni accessorie o di un’effettiva connotazione punitiva assimilabile alle sanzioni penali, non è di per sé sufficiente a trasformarla in pena in senso convenzionale.

Come è indicizzato