Sentenza n. 7864/2025 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento ministeriale di recupero delle somme anticipate per la difesa penale. Ha dedotto: violazione delle garanzie partecipative e omessa valutazione delle osservazioni procedimentali; violazione dei termini di conclusione del procedimento e lesione del legittimo affidamento; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, assumendo che il recupero costituisse annullamento d’ufficio dell’originaria concessione; erronea applicazione dell’art. 18 d.l. 67/1997 anziché dell’art. 32 l. 152/1975; mancanza di un accertamento definitivo della responsabilità dolosa per i reati dichiarati prescritti; illegittimità del recupero delle spese riferibili ai reati prescritti; indebita inclusione di IVA e interessi; erronea condanna alle spese del primo grado. Ha inoltre chiesto il rinvio dell’udienza per la trattazione congiunta di appelli relativi a coimputati, istanza respinta per mancanza di casi eccezionali e di connessione tecnica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza di primo grado. Ha ritenuto non necessaria un’analitica confutazione delle osservazioni procedimentali, essendo sufficiente che l’amministrazione ne abbia tenuto conto nel complesso; nel caso concreto, i pareri dell’Avvocatura dello Stato avevano esaminato i principali rilievi dell’interessato. Ha escluso la lesione del legittimo affidamento, poiché l’originario provvedimento di concessione subordinava espressamente l’anticipazione alla restituzione in caso di sentenza definitiva di responsabilità e l’amministrazione aveva manifestato costantemente l’intenzione di procedere al recupero. Il decorso di termini procedimentali ordinatori non determina la decadenza dal potere, né le memorie partecipative costituiscono istanza di parte idonea a formare il silenzio-assenso. Ha escluso l’applicabilità dell’art. 21-nonies l. 241/1990: il recupero di somme divenute indebite per il venir meno del presupposto legale è esercizio vincolato di ripetizione dell’indebito, non autotutela decisoria, e non richiede una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse del debitore. Quanto alla disciplina sostanziale, ha affermato che sia l’art. 32 l. 152/1975 sia l’art. 18 d.l. 67/1997 subordinano definitivamente il mantenimento del beneficio all’esito complessivo del procedimento penale e consentono la rivalsa quando la responsabilità dolosa risulti accertata. La condanna definitiva per falso ideologico, reato doloso, insieme agli accertamenti civili e contabili della responsabilità, rendeva legittimo il recupero. La prescrizione degli altri reati non equivale ad accertamento dell’assenza di responsabilità e non impedisce il recupero, anche perché il giudice penale aveva ravvisato l’unicità del disegno criminoso e il nesso teleologico tra le condotte, sicché non era possibile parcellizzare l’attività difensiva. L’art. 22 d.l. 481/2025 non era applicabile ratione temporis. Era legittimo recuperare anche l’IVA, per evitare un ingiustificato arricchimento del beneficiario, e gli interessi, dovuti ai sensi dell’art. 2033 c.c. dalla domanda di restituzione, poiché l’anticipazione era stata percepita in buona fede. Infine, la condanna alle spese del primo grado rientrava nella discrezionalità del giudice e non presentava manifesta abnormità. L’appellante è stato condannato anche alle spese del secondo grado, liquidate in € 3.000,00.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza è ammesso dal codice di rito soltanto nel caso in cui ricorrano «casi eccezionali» (art. 73, comma 1-bis, del c.p.a.).

  Il differimento dell’udienza richiede casi eccezionali; la sola esigenza di trattazione congiunta di appelli analoghi, privi di connessione tecnica e fissati in tempi diversi, non è sufficiente.

• artt. 7, 8 e 10 l. 241/1990

  Secondo la giurisprudenza, la motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve contenere un’analitica confutazione delle osservazioni procedimentali prodotte dalla parte, essendo sufficiente che dalla motivazione del provvedimento si evinca che l’Amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria decisione.

  Le osservazioni procedimentali devono essere considerate nel loro complesso, ma non devono essere confutate analiticamente una per una nella motivazione finale.

• art. 20 l. 241/1990

  Le memorie presentate dall’istante, ai sensi dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990, non equivalgono quindi ad una «istanza di parte», idonea ad innescare il meccanismo del silenzio-assenso di cui all’art. 20 della stessa legge n. 241 del 1990.

  Le memorie partecipative depositate nell’ambito di un procedimento d’ufficio non costituiscono un’istanza di parte e non possono attivare il silenzio-assenso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La ripetizione di somme indebite (in ragione del sopravvenuto venire meno del presupposto legale di concessione) non equivale certo all’esercizio di un potere di autotutela volto all’annullamento di un precedente atto adottato illegittimamente (né tantomeno alla revoca per sopravvenuti o rivalutati motivi di pubblico interesse).

  Il recupero di somme indebitamente erogate per il venir meno del presupposto legale non è annullamento d’ufficio né revoca, ma esercizio vincolato del potere di ripetizione; non richiede quindi la motivazione tipica dell’autotutela.

• art. 32 l. 152/1975

  Le due citate disposizioni si differenziano fondamentalmente per il fatto che, per gli anticipi concessi ai sensi dell’art. 32 della legge n. 152 del 1975, l’azione di rivalsa è consentita solo in caso di accertata «responsabilità dell’imputato per fatto doloso» (il rimborso delle spese legali, quindi, è concesso anche al dipendente in caso di ritenuta responsabilità colposa).

  L’art. 32 l. 152/1975 consente la rivalsa dell’anticipazione quando sia accertata la responsabilità dolosa del dipendente; il beneficio può invece permanere in caso di sola responsabilità colposa.

• art. 18 d.l. 67/1997, convertito dalla l. 135/1997

  Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, entrambe le norme (l’art. 32 della legge n. 152 del 1975 e l’art. 18 del decreto-legge n. 67 del 1997) sono invece accomunate dalla riserva di ripetibilità della somma elargita all’esito definitivo del procedimento penale.

  L’anticipazione delle spese legali resta ripetibile all’esito definitivo del procedimento penale; l’anticipazione riferita al giudizio di primo grado non diventa intangibile per il solo fatto che in quel grado vi sia stata assoluzione.

• art. 62, comma 1, n. 2, c.p.

  Il giudice penale, seppur in un procedimento conclusosi con una parziale dichiarazione di prescrizione, ha accertato sia l’unicità del disegno criminoso che l’aggravante del nesso teleologico ai sensi dell’art. 62, co. 1, n. 2 c.p. tra tutti reati ascritti (falso, arresto illegale e calunnia), compresi quelli prescritti.

  L’accertamento dell’unitarietà del disegno criminoso e del nesso teleologico tra i reati impedisce di isolare le sole imputazioni definite con condanna da quelle dichiarate prescritte ai fini del recupero delle spese difensive.

• art. 2033 c.c.

  Quanto agli interessi, essi sono dovuti per legge come obbligazione accessoria dell’indebito oggettivo, ai sensi dell’articolo 2033 c.c., secondo cui chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato e ha inoltre diritto «agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda».

  In caso di percezione in buona fede dell’indebito, gli interessi sulla somma da restituire decorrono dalla domanda di restituzione, non dal pagamento originario.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Nella fattispecie in esame, la statuizione del giudice di prime cure non rientra affatto nell’anzidetta ipotesi di ‘manifesta abnormità’, in quanto si limita ad applicare la regola generale per cui «il giudice, con la sentenza che chiude il processo davanti a lui, condanna la parte soccombente al rimborso delle spese a favore dell'altra parte» (art. 26, comma 1, c.p.a., che richiama l’art. 91 c.p.c.).

  La condanna alle spese segue la soccombenza e può essere censurata in appello solo in presenza di manifesta abnormità, erronea condanna del vincitore o macroscopica sproporzione.

Massime di principio

• Il recupero di somme anticipate dalla pubblica amministrazione per spese legali, quando sia venuto meno il presupposto legale del beneficio, costituisce esercizio vincolato del potere di ripetizione dell’indebito e non annullamento d’ufficio o revoca; non richiede pertanto la motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale né la comparazione con l’interesse del beneficiario.
• I termini procedimentali ordinatori non comportano, in assenza di un’espressa previsione di perentorietà, la decadenza dell’amministrazione dal potere di provvedere o di recuperare somme indebitamente erogate; il loro superamento può rilevare, ricorrendone i presupposti, sul piano risarcitorio.
• Le memorie presentate nell’ambito di un procedimento avviato d’ufficio ai sensi dell’art. 10 l. 241/1990 non sono istanze di parte idonee ad attivare il silenzio-assenso previsto dall’art. 20 della medesima legge.
• Il rimborso o l’anticipazione delle spese legali del dipendente pubblico resta ripetibile quando l’esito definitivo del procedimento penale accerti una responsabilità dolosa; la declaratoria di prescrizione non equivale, di per sé, ad accertamento dell’assenza di responsabilità e non impedisce il recupero quando risultino ulteriori accertamenti di responsabilità civile o contabile.
• Quando l’attività difensiva riguarda una contestazione penale unitaria, caratterizzata da un unico disegno criminoso e da un nesso teleologico tra più reati, non è necessario né possibile parcellizzare le spese difensive tra il reato definito con condanna e quelli dichiarati prescritti.
• L’IVA inclusa nell’anticipazione è recuperabile insieme al capitale e gli interessi sull’indebito percepito in buona fede decorrono dalla domanda di restituzione.

Come è indicizzato