Cassazione Civile, Ordinanza n. 07894/2025 del 25/03/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da una convenzione stipulata tra l'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e una società concessionaria per la raccolta di scommesse ippiche. Il collegio arbitrale, con lodo del 14 novembre 2013, aveva dichiarato responsabili i Ministeri e l'Amministrazione per ritardo e inadempimento della convenzione e li aveva condannati al risarcimento dei danni in favore della società, poi cancellata dal Registro delle Imprese, quantificati in percentuale sul corrispettivo convenuto per varie tipologie di scommesse non attivate tempestivamente. La Corte d'appello di Roma ha poi annullato il lodo solo nella parte in cui condannava in solido i Ministeri, ritenendo che difettasse la loro legittimazione passiva, mentre ha confermato la compromettibilità in arbitri della lite e la validità della clausola compromissoria. I ricorrenti hanno proposto cassazione con tre motivi: 1) difetto di giurisdizione del collegio arbitrale e nullità del lodo, sostenendo che la domanda riguardasse non un inadempimento contrattuale, ma il ritardo nell'esercizio di poteri autoritativi di individuazione e attivazione delle scommesse; 2) violazione della disciplina sull'arbitrato e nullità della clausola compromissoria, contestando che la clausola, prevista solo a favore del concessionario, comportasse una rinuncia tacita dell'Amministrazione al giudice ordinario e fosse invalida per asimmetria e mancanza di specifica approvazione; 3) omessa pronuncia e violazione di norme sull'inadempimento e sulla responsabilità, assumendo che la Corte d'appello non avesse esaminato la censura sulla responsabilità dell'Amministrazione per il ritardo nell'attivazione delle scommesse, ritardo che sarebbe dipeso dai tempi tecnici dei decreti attuativi e non da inerzia colpevole.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati il primo motivo, confermando che le domande risarcitorie relative alla fase attuativa della concessione e al ritardo nell'avvio di determinate tipologie di scommesse attengono a diritti soggettivi e rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, con conseguente compromettibilità in arbitri; e il secondo motivo, affermando la validità della clausola compromissoria unilaterale prevista dallo schema-tipo approvato dall'Amministrazione, non contrastante con i principi costituzionali e non invalida per difetto di reciproca facoltà di declinatoria. Ha invece dichiarato inammissibile il terzo motivo per difetto di specificità, poiché diretto a denunciare un'omessa pronuncia senza indicare in modo autosufficiente che la questione fosse stata effettivamente dedotta in appello. Nessuna statuizione sulle spese è stata adottata per la mancata costituzione degli intimati; è stata inoltre richiamata l'esenzione dell'Amministrazione dal pagamento di imposte e tasse processuali.

Norme richiamate

• art. 808 c.p.c.

  richiamato dai ricorrenti per contestare la validità e l'ambito della clausola compromissoria e il difetto di giurisdizione arbitrale.

• art. 829 c.p.c.

  richiamato dai ricorrenti come norma di riferimento per la nullità del lodo e dalla Corte come limite del giudizio di impugnazione del lodo, che è rimedio a critica vincolata e soggetto a specificità dei motivi.

• art. 103 Cost.

  utilizzato nel dibattito sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo in relazione alle controversie su concessioni e fase di attuazione del rapporto.

• art. 24 Cost.

  invocato dai ricorrenti per sostenere l'illegittimità della clausola compromissoria asimmetrica; la Corte ne esclude la violazione.

• art. 102 Cost.

  invocato dai ricorrenti per censurare la clausola compromissoria; la Corte richiama la giurisprudenza costituzionale secondo cui l'arbitrato si fonda sulla libera scelta delle parti.

• art. 1175 c.c.

  richiamato nel terzo motivo insieme alle norme sull'inadempimento e sulla responsabilità contrattuale.

• art. 1218 c.c.

  richiamato nel terzo motivo in tema di responsabilità per inadempimento della pubblica amministrazione nella fase attuativa della convenzione.

• art. 1337 c.c.

  richiamato nel terzo motivo, quale norma sulla buona fede nelle trattative e nel comportamento precontrattuale o di esecuzione.

• art. 1375 c.c.

  richiamato nel terzo motivo a sostegno della censura di responsabilità dell'Amministrazione per ritardo nell'attivazione delle scommesse.

• art. 2043 c.c.

  richiamato nel terzo motivo come norma generale di responsabilità aquiliana, cumulata alle altre norme sulla responsabilità.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nel terzo motivo per denunciare omessa pronuncia della Corte d'appello su una specifica doglianza.

• art. 809 c.p.c.

  richiamato nel secondo motivo nel contesto della disciplina dell'arbitrato e della facoltà di declinatoria.

• art. 810 c.p.c.

  richiamato nel secondo motivo nel quadro della disciplina del procedimento arbitrale.

• art. 1341 c.c.

  la Corte afferma che la clausola compromissoria inserita nello schema-tipo approvato dall'Amministrazione non è invocabile dalla parte predisponente per difetto di specifica approvazione; il requisito è posto a tutela del contraente aderente.

• art. 1331 c.c.

  richiamato dalla Corte per qualificare l'accordo che attribuisce a una sola parte la facoltà di sottrarsi alla competenza arbitrale come assimilabile a un patto di opzione.

• art. 4 d.P.R. 8 aprile 1998, n. 169

  richiamato per descrivere il potere amministrativo di individuare le scommesse effettuabili e il quadro normativo delle scommesse ippiche.

• art. 133, comma primo, lett. c), c.p.a.

  richiamato quale conferma del riparto di giurisdizione: il giudice ordinario resta competente sulle controversie relative a indennità, canoni e altri corrispettivi, mentre la giurisdizione esclusiva amministrativa riguarda i provvedimenti espressione di poteri autoritativi.

• art. 3, comma 77, L. 23 dicembre 1996, n. 662

  citato per indicare la precedente riserva di competenze in materia di giochi e scommesse relative alle corse dei cavalli.

• d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300

  citato per il trasferimento delle competenze dall'originaria amministrazione ad altro ente.

• d.P.R. 24 gennaio 2002, n. 33

  citato come tappa del trasferimento delle competenze in materia di giochi e scommesse.

• art. 4, comma primo, d.l. 8 luglio 2002, n. 138

  richiamato come norma confermativa del trasferimento delle competenze all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato.

• L. 8 agosto 2002, n. 178

  citata come legge di conversione del d.l. n. 138/2002.

• art. 23-quater d.l. 6 luglio 2012, n. 95

  richiamato per l'incorporazione dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato nell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

• L. 7 agosto 2012, n. 135

  citata come legge di conversione del d.l. n. 95/2012.

Massime di principio

• Le controversie risarcitorie che riguardano la fase di attuazione di una concessione e l'inadempimento delle obbligazioni convenzionali, una volta esaurita la fase pubblicistica di scelta del concessionario, sono normalmente devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando la vicenda origini da rapporti con la pubblica amministrazione.
• Il criterio di riparto tra giurisdizione amministrativa e ordinaria va individuato nel petitum sostanziale e nella natura della posizione dedotta in giudizio: se la pretesa attiene a diritti soggettivi nascenti dal rapporto contrattuale-paritetico, non è necessario un sindacato su poteri autoritativi della pubblica amministrazione.
• Le domande che denunciano ritardo o mancata attivazione di strumenti previsti dalla convenzione o dalla normativa di riferimento non mutano natura solo perché l'amministrazione abbia un potere di individuazione o attuazione; occorre verificare se la censura investa davvero un esercizio autoritativo oppure l'inadempimento di obblighi del rapporto concessorio.
• La clausola compromissoria che attribuisce a una sola parte la facoltà di sottrarsi all'arbitrato non è di per sé nulla: essa può essere espressione dell'autonomia privata e di una scelta preventiva di assoggettarsi al giudizio arbitrale, ferma restando la verifica dell'eventuale disciplina sulle clausole vessatorie.
• Il difetto di specifica approvazione ex art. 1341, comma 2, c.c. non può essere fatto valere dalla parte che ha predisposto unilateralmente la clausola, poiché tale requisito è posto a protezione del contraente aderente.
• Nel giudizio di impugnazione del lodo arbitrale i motivi devono essere specifici e autosufficienti: la parte che deduce omessa pronuncia o violazione di legge deve indicare con precisione il motivo formulato in sede di impugnazione del lodo e i fatti rilevanti su cui la censura si fonda.

Come è indicizzato