Sentenza n. 715/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego paesaggistico adottato dall’Ente Parco dei Colli di Bergamo nei confronti del progetto di una stazione radio base alta 30 metri, da realizzare nel Comune di Ponteranica, in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, ricadente nel Parco regionale, classificata come zona agricola di protezione e collocata in prossimità del nucleo storico del Castello della Moretta. Il TAR aveva annullato il diniego ritenendolo generico e stereotipato, lesivo del principio del dissenso costruttivo e non preceduto da un adeguato confronto sulle misure di mitigazione, oltre a ritenere non ostative le previsioni urbanistiche del piano del Parco. L’Ente Parco ha appellato la sentenza deducendo: travisamento della motivazione del diniego; sconfinamento del TAR nel merito amministrativo e violazione della separazione dei poteri; erroneità del giudizio sulla carenza motivazionale; illegittima compressione del potere amministrativo in sede di riedizione; difetto di legittimazione e interesse ad agire di Inwit, poiché l’istanza era stata presentata congiuntamente con altro operatore. Inwit ha proposto appello incidentale sostenendo che si fosse formato il silenzio-assenso previsto dal codice delle comunicazioni elettroniche, nonostante la mancata convocazione della conferenza di servizi, avendo trasmesso l’istanza a tutte le amministrazioni interessate. Ha inoltre riproposto i motivi assorbiti in primo grado, relativi alla violazione del dissenso costruttivo, degli obblighi di correttezza e collaborazione, della disciplina regionale sulle mitigazioni paesaggistiche, delle norme del piano del Parco e degli indirizzi governativi sul Piano Italia 5G.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’appello incidentale. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso perché la conferenza di servizi, obbligatoria nel procedimento autorizzatorio unico per le infrastrutture di comunicazione elettronica, non era stata convocata. Il silenzio-assenso è alternativo al provvedimento espresso, ma non allo svolgimento del procedimento e della necessaria fase istruttoria; la mera trasmissione dell’istanza alle amministrazioni interessate non sostituisce la conferenza. In assenza della conferenza non può formarsi il titolo tacito, né il parere paesaggistico espresso al di fuori del modulo procedimentale può valere come partecipazione regolare alla decisione. È stata invece ritenuta infondata la censura relativa alla legittimazione e all’interesse di Inwit: la documentazione prodotta dimostrava che essa era mandataria del raggruppamento e incaricata della realizzazione della stazione radio base, sicché aveva un interesse proprio e concreto alla realizzazione dell’impianto complessivo. Nel merito, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale dell’Ente Parco. Ha ritenuto che il diniego fosse adeguatamente motivato con riferimento concreto: all’elevata sensibilità paesaggistica dei luoghi; alla presenza del nucleo storico del Castello della Moretta; agli obiettivi di conservazione del piano del Parco; alle caratteristiche dell’intervento, costituito da un palo di 30 metri, con basamento in calcestruzzo recintato e apparati tecnologici; al forte impatto visivo e paesaggistico dell’opera. La motivazione non era quindi generica o stereotipata, ma individuava il valore tutelato, le prescrizioni pianificatorie rilevanti e le ragioni dell’incompatibilità dell’impianto. Il giudice ha riconosciuto all’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, sindacabile soltanto in presenza di errori macroscopici, irrazionalità o illogicità, non ravvisati nel caso concreto. Ha escluso inoltre che l’amministrazione avesse l’obbligo di suggerire modifiche progettuali o di individuare una soluzione alternativa idonea a rendere assentibile l’intervento: le misure proposte da Inwit, consistenti essenzialmente nella colorazione del palo e nella piantumazione di arbusti, erano state considerate e ritenute inidonee a superare l’impatto paesaggistico. Il favor legislativo per le infrastrutture di comunicazione elettronica e gli indirizzi governativi sul 5G non derogano alla disciplina di tutela paesaggistica e non comprimono la discrezionalità tecnica dell’autorità competente. Sono stati quindi respinti anche i motivi riproposti da Inwit. La sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese del giudizio d’appello sono state compensate per la complessità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, nel termine perentorio di sessanta giorni, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali.

  La disposizione non consente la formazione del silenzio-assenso se non è stata previamente svolta la conferenza di servizi obbligatoria, poiché il silenzio è alternativo al provvedimento espresso ma non allo svolgimento del procedimento e della fase istruttoria.

• art. 44, comma 7, d.lgs. 259/2003

  Impone la convocazione della conferenza di servizi nel procedimento autorizzatorio unico per le infrastrutture di comunicazione elettronica; la mancata convocazione impedisce il regolare svolgimento del procedimento e la formazione del silenzio-assenso.

• art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, nel termine perentorio di sessanta giorni, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali.

  Il meccanismo tacito presuppone che le amministrazioni competenti abbiano potuto partecipare al procedimento secondo il modulo legale della conferenza di servizi; non opera quando tale modulo non è stato attivato.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  L’esclusione degli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico e l’ambiente dalle regole generali sul silenzio-assenso conferma la necessità di una valutazione effettiva degli interessi sensibili.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La valutazione paesaggistica costituisce esercizio di discrezionalità tecnico-valutativa, volto a verificare la compatibilità dello specifico progetto con il vincolo paesaggistico.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio e dell’ambiente costituisce un interesse costituzionale che non può essere automaticamente sacrificato in favore dell’accelerazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  La pronuncia di annullamento non può comprimere indebitamente la discrezionalità spettante all’amministrazione nella riedizione del potere; la questione è stata ritenuta assorbita dopo l’accoglimento dei primi motivi.

• art. 3-quater d.lgs. 152/2006

  La disposizione è stata invocata da Inwit tra i motivi riproposti, ma la censura è stata respinta, non potendo gli obiettivi ambientali e di sviluppo sostenibile imporre all’autorità paesaggistica l’individuazione di modifiche progettuali alternative.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il richiamo ai doveri di correttezza e collaborazione non comporta un obbligo dell’autorità paesaggistica di progettare o suggerire soluzioni idonee a rendere assentibile l’intervento.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio unico per infrastrutture di comunicazione elettronica, quando la conferenza di servizi è obbligatoria, il silenzio-assenso non può formarsi se la conferenza non è stata convocata: il silenzio è alternativo al provvedimento espresso, ma non allo svolgimento del procedimento e della necessaria istruttoria.
• La trasmissione dell’istanza e della documentazione a tutte le amministrazioni interessate non sostituisce la conferenza di servizi obbligatoria. I pareri delle amministrazioni titolari di interessi sensibili devono essere espressi nell’ambito del modulo procedimentale previsto dalla legge; il parere paesaggistico espresso al di fuori della conferenza non equivale alla regolare partecipazione procedimentale.
• Il diniego paesaggistico è adeguatamente motivato quando individua concretamente il valore paesaggistico tutelato, le caratteristiche del contesto, le prescrizioni del piano applicabile e gli elementi dell’intervento ritenuti incompatibili con tali valori; non è necessario che la motivazione sia accompagnata dall’indicazione di specifiche soluzioni progettuali alternative.
• La valutazione di compatibilità paesaggistica costituisce esercizio di ampia discrezionalità tecnico-valutativa e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto per errori macroscopici, manifesta irrazionalità o illogicità, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità preposta alla tutela.
• Il favor legislativo per la realizzazione e la diffusione delle infrastrutture di comunicazione elettronica, inclusi gli obiettivi di accelerazione del Piano Italia 5G, non deroga alle discipline di tutela paesaggistica e ambientale né impone all’autorità competente di attenuare aprioristicamente la protezione del paesaggio.
• L’autorità preposta alla tutela paesaggistica non è tenuta a suggerire al privato modifiche progettuali o opere di mitigazione per rendere assentibile l’intervento; deve valutare la compatibilità dello specifico progetto e può ritenere inidonee le misure proposte dal richiedente quando non eliminino l’impatto paesaggistico negativo.

Come è indicizzato