Sentenza n. 5881/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario aveva impugnato gli atti con cui era stata respinta la proposta di accordo operativo, deducendo incompetenza relativa del Comune e dell’Unione a esprimere il parere sul rischio idraulico, violazione della disciplina regionale urbanistica, del principio tempus regit actum, dei principi di buona fede e buon andamento, difetto e contraddittorietà della motivazione, illogicità manifesta, violazione del RUE, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e violazione dei principi di proporzionalità e precauzione. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che il parere sul rischio idraulico spettasse all’Agenzia regionale per la sicurezza territoriale. L’Unione e la Provincia hanno appellato deducendo, da un lato, l’assenza di interesse del ricorrente, anche ai fini risarcitori, e, dall’altro, la competenza delle amministrazioni comunali, e per esse dell’Unione, a valutare il rischio idraulico nell’ambito del giudizio sulla sostenibilità ambientale e territoriale dell’accordo operativo. L’appellato ha riproposto in appello le censure di primo grado non esaminate dal TAR, sostenendo che l’amministrazione avesse utilizzato elementi conoscitivi e pianificatori successivi, violato il legittimo affidamento e il tempus regit actum, motivato in modo contraddittorio e applicato indebitamente il principio di precauzione, senza considerare adeguatamente le misure di mitigazione proposte. Ha inoltre insistito per una CTU sul rischio di allagamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli, ritenendo infondata la censura relativa alla carenza di interesse: anche dopo il blocco del carico urbanistico imposto dalle misure di salvaguardia dell’Autorità di bacino, permaneva l’interesse all’accertamento dell’illegittimità degli atti ai fini risarcitori. Ha invece accolto la censura sulla competenza, riformando la sentenza del TAR. La competenza del Comune e dell’Unione a valutare il rischio idraulico discende dalla disciplina della sostenibilità ambientale e territoriale degli accordi operativi e dagli strumenti di pianificazione di bacino. Il CUAV poteva quindi esprimere il parere motivato dopo avere acquisito il parere dell’Unione, senza necessità di acquisire anche quello dell’Agenzia regionale, le cui competenze riguardano la sicurezza idraulica, la difesa del suolo e la protezione civile in senso specifico. Il PAI-PGRA applicabile imponeva alle amministrazioni comunali di assicurare la congruenza degli strumenti urbanistici con il quadro della pericolosità d’inondazione e di valutare la sostenibilità delle previsioni rispetto al rischio idraulico. Le ulteriori censure sono state respinte: l’amministrazione ha applicato la disciplina vigente al momento della decisione, considerando anche gli eventi alluvionali del maggio 2023 quali elementi fattuali rilevanti; il principio di precauzione impone una valutazione seria e prudenziale fondata sulle conoscenze disponibili, non una scelta automaticamente favorevole all’edificazione né necessariamente un rischio zero; la motivazione e l’istruttoria sono state ritenute complete, avendo ponderato sia le misure di mitigazione proposte dal privato sia la gravità e imprevedibilità degli eventi alluvionali e l’insufficienza delle cautele prospettate. Le valutazioni tecnico-discrezionali non presentavano errori manifesti o incongruenze e non potevano essere sostituite da una diversa valutazione tecnica mediante CTU. Gli appelli sono stati accolti, la sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 96 c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli proposti contro la medesima sentenza.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente all’appellato di riproporre le domande e le eccezioni non esaminate o assorbite nella sentenza di primo grado.

• art. 52, comma 1, d.lgs. 196/2003

  Costituisce il presupposto per l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della parte interessata.

• art. 47, comma 1, lett. c), l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Attribuisce al CUAV il compito di esprimere il parere di sostenibilità ambientale e territoriale, integrando gli avvisi, nulla osta e assensi richiesti per gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica.

• art. 38, comma 10, l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  È richiamato quale base normativa del parere motivato non favorevole del CUAV nell’ambito del procedimento relativo all’accordo operativo.

• art. 19 l.r. Emilia-Romagna n. 13/2015

  La previsione secondo cui l’Agenzia regionale rilascia i pareri previsti dalla normativa di settore non esclude, nell’ambito dell’accordo operativo, la competenza comunale e dell’Unione alla valutazione urbanistica della sostenibilità del rischio idraulico.

• artt. 65, 67 e 68 d.lgs. 152/2006

  I Piani di bacino sono lo strumento conoscitivo normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d’uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione delle acque.

  I piani di bacino e i piani stralcio per il rischio idrogeologico possono contenere prescrizioni immediatamente vincolanti per amministrazioni, enti pubblici e privati, quando il piano attribuisca loro espressamente tale efficacia.

• art. 32, comma 1, lett. b), norme integrative PAI-PGRA del PAI Reno Stralcio Senio

  Nelle aree potenzialmente interessate da alluvioni frequenti o poco frequenti, le amministrazioni comunali devono assicurare la congruenza degli strumenti urbanistici con il quadro della pericolosità d’inondazione, valutando la sostenibilità delle previsioni relativamente al rischio idraulico.

  La disposizione attribuisce alle amministrazioni comunali il compito di valutare la sostenibilità urbanistica delle previsioni in relazione al rischio idraulico, anche considerando alternative localizzative e misure di riduzione della vulnerabilità.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata del provvedimento; nel caso concreto il giudice ha ritenuto soddisfatto tale obbligo dagli atti e dai pareri impugnati.

Massime di principio

• Nell’ambito del procedimento di approvazione di un accordo operativo urbanistico, la competenza dell’amministrazione comunale, o dell’ente sovracomunale cui tale funzione sia conferita, a valutare la sostenibilità ambientale e territoriale dell’intervento comprende anche la valutazione del rischio idraulico connesso alla trasformazione urbanistica, quando gli strumenti di pianificazione di bacino attribuiscano espressamente tale compito alle amministrazioni comunali.
• I pareri dell’agenzia regionale competente per la sicurezza territoriale riguardano le funzioni proprie di sicurezza idraulica dei fiumi, difesa del suolo e della costa, attività estrattive e protezione civile, ma non sono necessariamente richiesti per la distinta valutazione urbanistica della sostenibilità del rischio idraulico svolta dal Comune e dal CUAV nell’ambito di un accordo operativo.
• Le disposizioni dei PAI e dei piani stralcio per il rischio idrogeologico che siano espressamente qualificate come immediatamente vincolanti prevalgono sugli strumenti urbanistico-edilizi già adottati e vincolano le amministrazioni nella valutazione della compatibilità e sostenibilità delle trasformazioni territoriali.
• Il principio di precauzione non impone il divieto automatico di ogni attività ipoteticamente rischiosa né richiede necessariamente una scelta a rischio zero; impone una valutazione seria, prudenziale e motivata, basata sullo stato delle conoscenze scientifiche disponibili e sulla concreta gravità dei rischi prospettabili.
• Nel procedimento urbanistico, le amministrazioni possono considerare eventi naturali sopravvenuti come elementi fattuali rilevanti per la valutazione tecnico-discrezionale della sicurezza e della sostenibilità dell’intervento, senza violare il principio tempus regit actum, purché applichino la disciplina vigente al momento della decisione.
• Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’amministrazione quando l’istruttoria sia completa e la valutazione discrezionale sia immune da errori manifesti, incongruenze o travisamenti; in tale situazione è irrilevante una CTU diretta a ottenere una diversa valutazione tecnica del rischio.

Come è indicizzato