L.R. Emilia-Romagna 24/2017

Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio

La legge definisce il nuovo sistema regionale emiliano-romagnolo di governo del territorio, sostituendo la precedente impostazione pianificatoria e puntando su contenimento del consumo di suolo, rigenerazione urbana, semplificazione procedurale e integrazione tra pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica.

Principi generali, finalità e legalità

La disciplina regionale si muove nel quadro dell’articolo 117 della Costituzione e dei principi statali ed europei. Il governo del territorio è affidato a Comuni, Unioni, Città metropolitana di Bologna, soggetti di area vasta e Regione, con obiettivi di sostenibilità, equità, competitività, tutela della salute, dell’abitazione e del lavoro. La legge privilegia:

• contenimento del consumo di suolo;
• rigenerazione dei territori urbanizzati;
• tutela ambientale, paesaggistica, agricola, storica e culturale;
• attrattività del sistema regionale;
• maggiore conoscenza del territorio e del patrimonio edilizio esistente.

Le amministrazioni devono operare con legalità, imparzialità, trasparenza, partecipazione, responsabilità, economicità, efficacia, flessibilità e semplificazione, applicando anche le regole anticorruzione, trasparenza, antimafia e di astensione per conflitto di interessi.

Adeguamento della pianificazione vigente e fase transitoria

I Comuni devono avviare l’adeguamento della pianificazione urbanistica vigente entro 4 anni dall’entrata in vigore della legge e concluderlo nei 2 anni successivi. La fase transitoria consente, entro quel termine, l’uso degli strumenti vigenti e l’attuazione di alcune trasformazioni, ma con forti limiti temporali.

Per l’adeguamento:

• i Comuni con strumenti ex legge regionale n. 20/2000 devono approvare un’unica variante generale per conformarli al PUG;
• i Comuni con PRG devono avviare il procedimento di approvazione del PUG;
• i Comuni che avevano già adottato PSC e RUE possono unificare e conformare le previsioni al PUG senza ripubblicazione, salvo innovazioni sostanziali;
• i Comuni con PSC che avevano adottato RUE, POC o varianti possono completare l’iter secondo la disciplina previgente.

La Regione può concedere contributi per favorire l’adeguamento della pianificazione generale.

Attuazione degli strumenti vigenti e scadenze

Fino alla scadenza del termine per l’avvio del PUG, il Comune può promuovere:

• accordi operativi per attuare parte delle previsioni dei PSC vigenti;
• permessi di costruire convenzionati per attuare PRG e POC vigenti;
• varianti specifiche, piani attuativi, PUA, PRU, atti negoziali e procedimenti speciali di variante.

Tali atti e le relative convenzioni urbanistiche devono essere approvati e stipulati:

• entro 6 anni dall’entrata in vigore della legge;
• entro 5 anni per gli strumenti attuativi il cui iter era già iniziato prima dell’entrata in vigore.

Scaduti tali termini, gli strumenti perdono efficacia. Dopo la scadenza del termine per l’avvio del PUG, restano attuabili solo le previsioni del territorio urbanizzato con requisiti di riuso/rigenerazione, gli interventi diretti, e i PUA già approvati prima della legge, se convenzionati entro 6 anni e con immediato avvio.

Contenimento del consumo di suolo

La Regione assume l’obiettivo del consumo di suolo a saldo zero entro il 2050. Il consumo di suolo è ammesso solo in casi eccezionali e motivati, in particolare per opere pubbliche, opere di interesse pubblico e insediamenti strategici, quando non esistano alternative di riuso o rigenerazione.

È escluso, salvo specifiche eccezioni, per nuove edificazioni residenziali, salvo quelle necessarie per interventi di riuso/rigenerazione del territorio urbanizzato o per edilizia residenziale sociale. I nuovi insediamenti fuori dal territorio urbanizzato non devono aumentare la dispersione insediativa.

La legge definisce una quota complessiva di consumo di suolo ammissibile pari al 3% della superficie del territorio urbanizzato esistente alla data di entrata in vigore, con regole di attribuzione e riparto tra Comuni, Unioni, Città metropolitana e soggetti di area vasta. Alcune aree non si computano nel limite, tra cui opere pubbliche, ampliamenti produttivi, nuovi insediamenti strategici, parchi urbani, fabbricati agricoli e interventi di recupero di edifici agricoli demoliti, nonché le aree utilizzate per attuare previsioni dei piani vigenti.

Rigenerazione urbana, riuso e incentivi urbanistici

La legge privilegia il riuso dei suoli urbanizzati e la rigenerazione di aree edificate. Gli interventi di riuso e rigenerazione comprendono:

• qualificazione edilizia;
• ristrutturazione urbanistica;
• addensamento o sostituzione urbana;
• interventi demolizione/ricostruzione, nuova costruzione e densificazione.

Per favorirli prevede:

• esonero dal contributo straordinario nel territorio urbanizzato, salvo alcuni casi commerciali;
• riduzione del contributo di costruzione di almeno il 35% per ristrutturazione urbanistica, ristrutturazione edilizia e addensamento/sostituzione urbana nel territorio urbanizzato;
• possibili ulteriori riduzioni fino all’esenzione;
• riconoscimento di diritti edificatori e premialità in accordi operativi e piani pubblici, anche legati a rating energetico-ambientale, bonifiche, desigillazione, edilizia residenziale sociale e opere pubbliche sociali;
• possibilità di trasferimento e ricollocazione di cubature.

Le disposizioni premiali non si applicano, in linea generale, fuori dal territorio urbanizzato e sulle aree permeabili prive di infrastrutture, salvo specifiche quote aggiuntive per edilizia residenziale sociale o opere sociali.

Standard urbanistici, dotazioni territoriali e compensazioni

La Regione deve disciplinare con atto di coordinamento tecnico il sistema delle dotazioni territoriali e degli standard minimi di qualità urbana ed ecologico-ambientale, differenziando territorio urbanizzato e nuove urbanizzazioni.

Nel territorio urbanizzato:

• il PUG mantiene la quota complessiva di aree pubbliche per servizi;
• le aree pubbliche possono essere assegnate in diritto di superficie per interventi sociali o, in alcuni casi, per riuso/rigenerazione;
• le aree permeabili senza infrastrutture sono prioritariamente destinate a dotazioni ecologiche e ambientali;
• per alcuni interventi di rigenerazione possono ridursi gli standard di densità e di aree per dotazioni rispetto al DM 1444/1968, se le dotazioni sono comunque soddisfatte in ambiti vicini o accessibili;
• in ambiti ad alta accessibilità sostenibile, il PUG può ridurre o escludere gli standard di parcheggio.

I proventi dei titoli edilizi, delle sanzioni edilizie e delle monetizzazioni nel territorio urbanizzato sono vincolati alla realizzazione e manutenzione di opere pubbliche, riuso, rigenerazione, controlli edilizi, verde pubblico, tutela ambientale e altri interventi di interesse pubblico. Una quota degli oneri di urbanizzazione secondaria è destinata agli enti esponenziali delle confessioni religiose per interventi su edifici di culto e pertinenze.

Le misure di compensazione e riequilibrio ambientale non sono scomputabili dal contributo di costruzione né monetizzabili.

Deroghe al DM 1444/1968

Per gli interventi di riuso e rigenerazione urbana nel territorio urbanizzato, gli edifici esistenti possono essere demoliti e ricostruiti, anche con soprelevazione o ampliamento fuori sagoma, in deroga ai limiti di distanza, densità e altezza del DM 1444/1968, nel rispetto del codice civile e delle tutele storico-culturali. Le deroghe prevalgono sulle diverse previsioni degli strumenti urbanistici vigenti.

Semplificazioni procedurali per il riuso e la rigenerazione

Il CU può esentare alcuni accordi operativi e piani attuativi di iniziativa pubblica, meramente attuativi del PUG e interni al territorio urbanizzato, dalla verifica di assoggettabilità, quando il PUG abbia già valutato compiutamente gli effetti e lasci scarsa discrezionalità.

Il PUG può consentire, in ambiti soggetti a ristrutturazione urbanistica, permessi di costruire convenzionati per piccole aree locali. Gli interventi di nuova costruzione nel territorio urbanizzato, se disciplinati da accordi operativi o piani pubblici, si attuano tramite SCIA. Fuori dal territorio urbanizzato, o su aree permeabili prive di infrastrutture, restano necessari accordi operativi o piani pubblici con permesso di costruire.

Sono previste anche facilitazioni per gli interventi di riduzione del rischio sismico e per la verifica dello stato legittimo nei casi di demolizione di fabbricati rurali.

Strumenti di promozione del riuso e della rigenerazione

La Regione può concedere contributi agli enti locali per dotazioni territoriali, bonifiche, demolizioni di opere incongrue, progettazione urbana e processi partecipativi. Può inoltre:

• partecipare a fondi immobiliari dedicati;
• istituire un fondo di garanzia per l’accesso al credito;
• promuovere protocolli di rating energetico-ambientale e formazione degli operatori;
• finanziare concorsi di architettura, laboratori di progettazione partecipata e iniziative di cultura urbanistica.

Il Comune deve tenere un albo degli immobili disponibili per la rigenerazione urbana, includendo immobili pubblici, aree pubbliche destinate a servizi e immobili privati convenzionabili per la cessione a prezzo calmierato.

Usi temporanei, concorsi e partecipazione

Gli immobili e gli spazi urbani dismessi o in dismissione possono essere utilizzati temporaneamente per usi diversi, senza mutamento di destinazione d’uso e senza titolo edilizio se non vi sono opere. La disciplina è rimessa al regolamento edilizio e a una convenzione tipo comunale.

I Comuni possono promuovere concorsi di progettazione e processi partecipativi nella definizione delle scelte di rigenerazione. Le spese per tali attività possono essere in parte scomputate dal contributo di costruzione, entro il limite del 50%.

Valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale (Valsat) e quadro conoscitivo

Ogni piano deve essere accompagnato dalla Valsat, che valuta alternative ragionevoli, impatti, misure di mitigazione/compensazione e indicatori per il monitoraggio. Deve essere predisposta una sintesi non tecnica e una dichiarazione di sintesi in sede di approvazione.

Il quadro conoscitivo è elemento costitutivo dei piani e deve essere costruito evitando duplicazioni, con attenzione anche alla pericolosità sismica, alla CLE e alla microzonazione sismica. ARPAE, Regione, Città metropolitana, soggetti d’area vasta e Comuni devono rendere disponibili gratuitamente i dati e aggiornamenti, anche tramite piattaforma informatica unica.

Principi di competenza, conformazione e diritti edificatori

Ogni piano deve trattare solo le materie di propria competenza. La cartografia strategica dei piani territoriali e del PUG è ideogrammatica; la definizione puntuale delle aree e degli interventi è riservata agli accordi operativi e ai piani attuativi pubblici.

Il PUG non attribuisce capacità edificatoria alle aree libere. I diritti edificatori spettano agli accordi operativi e ai piani attuativi pubblici, e al PUG solo per gli interventi diretti e per gli incentivi urbanistici connessi a qualificazione edilizia, ristrutturazione urbanistica e tutela del patrimonio.

La legge afferma inoltre il principio di perequazione urbanistica tra proprietari interessati dalle trasformazioni.

Salvaguardia e cogenza delle previsioni

Dalla data di adozione del piano scattano le misure di salvaguardia contro interventi incompatibili. Le norme di salvaguardia durano fino all’entrata in vigore del piano e comunque:

• non oltre 3 anni dall’adozione o dall’assunzione della proposta;
• non oltre 5 anni se il piano è trasmesso al CU entro un anno.

Le previsioni di piano devono distinguere tra prescrizioni, immediatamente cogenti, e indirizzi, che orientano ma lasciano margini di autonomia.

Strumenti di pianificazione: PUG, PTM, PTAV, PTR e PTPR

La legge ridefinisce il sistema pianificatorio regionale:

• il Comune adotta il Piano urbanistico generale (PUG), unico strumento comunale;
• gli accordi operativi e i piani attuativi pubblici attuano il PUG;
• la Regione adotta il Piano territoriale regionale (PTR), con componente strategica e strutturale, comprensivo della disciplina paesaggistica e della componente territoriale del PRIT;
• la Città metropolitana di Bologna adotta il Piano territoriale metropolitano (PTM);
• le Province/soggetti d’area vasta adottano il Piano territoriale di area vasta (PTAV).

Il PTR, il PTM, il PTAV e il PUG hanno contenuti differenziati per competenza, con cartografia strategica ideogrammatica. Il PTR assume anche la Strategia regionale di sviluppo sostenibile come riferimento per la Valsat.

Disciplina del territorio urbanizzato, nuove urbanizzazioni e territorio rurale

Il PUG individua il perimetro del territorio urbanizzato, disciplina il centro storico, definisce la strategia per la qualità urbana ed ecologico-ambientale e regola i nuovi insediamenti esterni e il territorio rurale.

Nel territorio urbanizzato il PUG deve:

• definire lo schema di assetto delle diverse parti omogenee;
• individuare gli interventi attuabili direttamente;
• riservare agli accordi operativi e ai piani pubblici gli interventi di addensamento/sostituzione urbana.

Le nuove urbanizzazioni fuori dal perimetro urbanizzato sono ammesse solo nel rispetto dei limiti di consumo di suolo e devono assicurare infrastrutture, dotazioni territoriali, accessibilità, servizi e misure ecologiche/compensative. Sono fissate quote minime di aree pubbliche per le diverse destinazioni d’uso.

Nel territorio rurale il PUG tutela vocazioni agricole, paesaggio e recupero del patrimonio edilizio. Nuovi fabbricati agricoli sono ammessi solo se necessari alla conduzione del fondo e, per quelli a maggiore impatto, previa presentazione di un PRA. Il recupero degli edifici non più funzionali all’agricoltura è regolato con limitazioni puntuali, anche sulla capacità edificatoria residua delle unità poderali, con trascrizione dei vincoli.

Tavola dei vincoli e documentazione di conformità

Ogni Comune deve dotarsi della tavola dei vincoli e della scheda dei vincoli, che rappresentano tutti i vincoli e le prescrizioni incidenti sul territorio. La tavola è parte costitutiva degli strumenti urbanistici; il documento di Valsat deve contenere una verifica di conformità ai vincoli.

La tavola va aggiornata ricognitivamente quando sopravvengano nuove leggi, piani o atti che introducano vincoli o prescrizioni. La Regione mette a disposizione in formato digitale i vincoli e può definire standard tecnici unificati.

Accordi operativi, piani attuativi di iniziativa pubblica e partecipazione

Gli accordi operativi sono il principale strumento di attuazione delle previsioni del PUG per riuso, rigenerazione e nuove urbanizzazioni, con valore ed effetti dei piani urbanistici attuativi. La proposta deve contenere:

• progetto urbano;
• convenzione urbanistica;
• relazione economico-finanziaria;
• documento di Valsat o rapporto preliminare.

Il procedimento prevede pubblicazione, deposito, osservazioni, pareri ambientali, eventuale verifica di assoggettabilità, negoziazione e approvazione consiliare, con stipula finale e pubblicazione sul BURERT. L’accordo può valere anche come titolo edilizio, se ricorrono i requisiti e gli assensi necessari. La sottoscrizione comporta vincolo preordinato all’esproprio e dichiarazione di pubblica utilità per le opere previste.

I piani attuativi di iniziativa pubblica seguono il medesimo impianto procedurale, con termini ridotti per il parere del CU.

Procedimento unico per opere pubbliche e interventi produttivi

Per opere pubbliche, opere di interesse pubblico e interventi di ampliamento/ristrutturazione o nuova costruzione a servizio di attività economiche già insediate, è previsto un procedimento unico che concentra autorizzazioni, localizzazione, varianti urbanistiche, vincolo espropriativo e dichiarazione di pubblica utilità.

Il procedimento si svolge in conferenza di servizi, con deposito, pubblicità, osservazioni e determinazione conclusiva. Se l’intervento comporta variante, partecipano gli enti titolari dei piani e l’autorità ambientale. L’informazione antimafia è obbligatoria per i privati coinvolti; una interdittiva impedisce la conclusione o fa decadere l’atto.

Accordi di programma e varianti ai piani

Gli accordi di programma sono lo strumento per opere, interventi e programmi di rilevante interesse pubblico che richiedono azione coordinata tra più enti. Possono comportare variante ai piani territoriali e urbanistici.

La procedura prevede:

• conferenza preliminare;
• progetto definitivo e elaborati di variante;
• deposito e osservazioni;
• conclusione con decreto dell’ente competente;
• pubblicazione sul BURERT e sul sito dell’amministrazione.

L’accordo produce effetti di variante, vincolo espropriativo e dichiarazione di pubblica utilità. In mancanza di consenso unanime su opere pubbliche, la decisione finale può essere rimessa all’Assemblea legislativa regionale.

Regime del paesaggio e PTPR

La legge integra il governo del territorio con la tutela paesaggistica in attuazione del Codice dei beni culturali e della Convenzione europea del paesaggio. La Regione, la Città metropolitana, i soggetti d’area vasta, i Comuni e le Unioni concorrono alla tutela, valorizzazione e gestione sostenibile del paesaggio.

Il PTPR, come componente paesaggistica del PTR, definisce obiettivi e politiche di tutela e valorizzazione, individua sistemi, zone ed elementi da tutelare, disciplina gli ambiti paesaggistici e individua gli obiettivi di qualità per ciascun ambito. Stabilisce inoltre criteri per l’apposizione, verifica e aggiornamento dei vincoli paesaggistici e per l’individuazione delle aree non idonee a specifici impianti energetici.

Il PTPR prevale sugli strumenti urbanistici e sugli atti di pianificazione di settore. Le amministrazioni devono adeguarsi entro i termini fissati e comunque non oltre 2 anni dall’approvazione del piano. È istituito l’Osservatorio regionale per la qualità del paesaggio e la Commissione regionale per il paesaggio.

Disposizioni finali, abrogazioni e decorrenza

La legge modifica anche la disciplina regionale in materia di demanio marittimo, vigilanza edilizia e agriturismo, oltre ad apportare integrazioni alla disciplina edilizia.

Sono abrogate, tra le altre, le leggi regionali n. 19/1998, n. 20/2000, n. 6/2009, n. 6/1995 e specifiche disposizioni sulla VAS. Restano però salvi i procedimenti di spesa in corso e alcuni procedimenti avviati prima dell’entrata in vigore.

La legge entra in vigore il 1° gennaio 2018. Alcuni effetti sono però espressamente transitori e soggetti a termini di adeguamento, scadenza e decadenza molto rilevanti per l’operatività concreta.