Cassazione Civile, Ordinanza n. 10468/2025 del 22/04/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dal recupero, da parte di un ente locale, di somme corrisposte a propri dipendenti a titolo di progressioni economiche orizzontali, produttività e altri compensi accessori, ritenuti illegittimi perché attribuiti in violazione dei vincoli finanziari e dei criteri previsti dalla contrattazione collettiva nazionale e decentrata. I lavoratori avevano contestato la legittimità dei recuperi, invocando la validità delle clausole decentrate, il legittimo affidamento, la buona fede, l'irripetibilità delle somme in forza dell'art. 4 del d.l. n. 16 del 2014, la prescrizione, l'irriducibilità della retribuzione, il limite dei diritti quesiti, l'art. 2126 c.c. e il mancato accertamento da parte di organi pubblici. Il Comune aveva invece sostenuto la nullità delle attribuzioni economiche e la ripetibilità delle somme indebitamente percepite. La Corte d'appello aveva accolto la tesi dell'ente quanto alla nullità delle progressioni e alla restituzione, limitando tuttavia l'operatività della ripetizione al periodo successivo al 31 dicembre 2012. Con il ricorso per cassazione i dipendenti hanno riproposto, in sette motivi, la violazione delle norme sul pubblico impiego privatizzato, sulla nullità degli atti di contrattazione integrativa, sulla ripetizione dell'indebito, sull'onere della prova, sull'art. 21-nonies l. n. 241 del 1990, sull'art. 4 del d.l. n. 16 del 2014 e sull'art. 2126 c.c.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati i motivi principali e inammissibile il quinto motivo. Ha confermato che, nel pubblico impiego contrattualizzato, sono nulle le clausole della contrattazione integrativa e gli atti applicativi che attribuiscono trattamenti economici in violazione dei vincoli di bilancio e dei criteri della contrattazione nazionale; conseguentemente, il datore pubblico può recuperare le somme erogate sine titulo ai sensi dell'art. 2033 c.c. La Corte ha escluso che possano operare, nel caso concreto, il principio di irriducibilità della retribuzione, i diritti quesiti, l'art. 2126 c.c., l'art. 21-nonies l. n. 241 del 1990 e una diversa lettura dell'art. 4 del d.l. n. 16 del 2014. Ha inoltre ribadito che la buona fede del dipendente non esclude la ripetizione dell'indebito, rilevando al più per gli interessi e, in casi particolari, per la modulazione delle modalità restitutorie, ma qui non era stata allegata alcuna specifica condizione personale idonea a rendere temporaneamente inesigibile il credito restitutorio. Il ricorso è stato quindi integralmente respinto, con condanna dei ricorrenti in solido alle spese di legittimità e con atto dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo.

Norme richiamate

• art. 40 d.lgs. n. 165 del 2001

  comma 3; comma 3-quinquies

  le clausole del contratto integrativo incompatibili con i vincoli di bilancio o con la contrattazione nazionale sono nulle; nel pubblico impiego contrattualizzato la nullità degli atti attributivi di trattamenti economici illegittimi comporta il dovere dell'amministrazione di ripristinare la legalità anche mediante recupero delle somme erogate senza titolo

• art. 40-bis d.lgs. n. 165 del 2001

  il controllo sui contratti integrativi rileva ai fini della verifica della compatibilità con i vincoli di bilancio

• art. 48 d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato nel combinato disposto relativo alla nullità delle clausole integrative incompatibili con i vincoli di bilancio

• art. 4, comma 5, CCNL 1° aprile 1999 comparto regioni e autonomie locali

  le clausole della contrattazione decentrata che violano vincoli e limiti della contrattazione nazionale sono nulle e devono essere adeguate ai limiti superiori

• artt. 5, 6, 14 e 16 CCNL 13 marzo 1999

  richiamati come base dei criteri meritocratici e selettivi per le progressioni economiche orizzontali

• art. 2033 c.c.

  l'indebito oggettivo è ripetibile anche se l'accipiens era in buona fede; la buona fede non esclude la restituzione, incidendo eventualmente solo su interessi e frutti e, in casi particolari, sulle modalità di esecuzione del pagamento restitutorio

• art. 21-nonies l. n. 241 del 1990

  non si applica agli atti di gestione del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato, che hanno natura privatistica

• art. 4 d.l. n. 16 del 2014

  convertito con modificazioni dalla legge n. 68 del 2014

  non deroga all'art. 2033 c.c.; disciplina il recupero delle somme indebitamente corrisposte dagli enti locali ma non impedisce la ripetizione delle somme illegittimamente versate

• art. 2126 c.c.

  non si applica quando la nullità riguarda l'atto attributivo del beneficio economico e non il contratto di lavoro; la norma non impedisce il recupero delle somme corrisposte per una progressione economica nulla

• art. 2697 c.c.

  richiamato dalle parti in tema di onere probatorio e valutazione della prova

• artt. 115, 414, 416 e 420 c.p.c.

  richiamati nel motivo relativo alla prova e alla non contestazione, ma la Corte ha ritenuto che la sentenza d'appello avesse svolto una autonoma valutazione del materiale istruttorio

• art. 36 Cost.

  richiamato nelle censure di costituzionalità, ma la Corte ha escluso che vi sia lesione nel caso di ripetizione di somme indebitamente erogate

• art. 97 Cost.

  richiamato a sostegno del potere-dovere della P.A. di ripristinare la legalità e recuperare le somme corrisposte sine titulo

• art. 98 Cost.

  richiamato nelle censure di costituzionalità senza che la Corte ne ravvisasse violazione

• art. 3 Cost.

  richiamato nelle censure di costituzionalità, respinte dalla Corte

• art. 33 Cost.

  richiamato nelle censure di costituzionalità, respinte dalla Corte

• art. 1175 c.c.

  richiamato come fondamento della tutela dell'affidamento legittimo in relazione alla pretesa restitutoria, potendo incidere sulla temporanea esigibilità del credito e sulle modalità di restituzione in presenza di specifiche condizioni concrete

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  richiamato per dare atto dei presupposti del contributo unificato aggiuntivo

Massime di principio

• Nel pubblico impiego contrattualizzato, le clausole della contrattazione integrativa e gli atti applicativi sono nulli quando attribuiscono trattamenti economici in violazione dei vincoli di bilancio o dei criteri imposti dalla contrattazione collettiva nazionale.
• L'atto dell'amministrazione che attribuisce un beneficio economico non basta a costituire un diritto del dipendente se manca la conformità alla disciplina legale e contrattuale; in tal caso l'ente può e deve recuperare quanto versato senza titolo.
• La buona fede del dipendente percettore non esclude la ripetizione dell'indebito ex art. 2033 c.c. nei rapporti di pubblico impiego, ferma la possibile rilevanza della buona fede solo per interessi, frutti o per la modulazione concreta delle modalità di restituzione.
• L'art. 4 del d.l. n. 16 del 2014 non introduce una deroga generale all'art. 2033 c.c., ma disciplina il recupero delle somme indebitamente corrisposte dagli enti locali restando ferma la ripetibilità dell'indebito.
• L'art. 2126 c.c. non impedisce il recupero di compensi corrisposti in forza di un atto nullo attributivo del beneficio economico, quando la nullità non investa il contratto di lavoro ma il solo atto di riconoscimento del trattamento.
• Nel pubblico impiego privatizzato non trova applicazione l'art. 21-nonies l. n. 241 del 1990 agli atti di gestione del rapporto, che hanno natura privatistica.
• L'eventuale tutela dell'affidamento del dipendente sulla spettanza di somme indebitamente percepite non elimina il diritto alla restituzione, ma può incidere sulla concreta esigibilità del credito solo se siano dedotte e provate circostanze specifiche idonee a rendere la restituzione temporaneamente onerosa o inesigibile.

Come è indicizzato