Cassazione Civile, Ordinanza n. 10452/2025 del 22/04/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che un comune, a seguito di verifiche sui fondi per il trattamento economico accessorio e sulla contrattazione decentrata, aveva accertato illegittimità nell’attribuzione di progressioni economiche orizzontali e di altri emolumenti accessori a propri dipendenti. Il giudice d’appello ha ritenuto nulle le clausole della contrattazione integrativa e le determinazioni dirigenziali che avevano disposto tali erogazioni, dichiarando indebite le somme percepite dopo il 31 dicembre 2012 e condannando i lavoratori alla restituzione. I ricorrenti hanno censurato tale decisione con sei motivi: violazione della disciplina sull’irriducibilità dello stipendio e sui diritti quesiti; insussistenza, per gli anni anteriori al 15 novembre 2009, di una nullità degli atti applicativi; limite all’autotutela del comune ex art. 21-nonies l. 241/1990; erronea interpretazione della sanatoria/irripetibilità prevista dall’art. 4 d.l. 16/2014; difetto di accertamento da parte degli organi pubblici competenti, poiché il recupero si sarebbe basato su verifiche di società private; applicabilità dell’art. 2126 c.c. per rendere comunque irripetibili le somme corrisposte.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha confermato che, nel pubblico impiego contrattualizzato, sono nulle le clausole dei contratti integrativi incompatibili con i vincoli di bilancio e con la contrattazione nazionale, e che la nullità travolge anche gli atti applicativi che abbiano attribuito trattamenti economici non dovuti. Ha ritenuto legittima la ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c. per le somme corrisposte sine titulo dopo il 31 dicembre 2012, escludendo la rilevanza della buona fede del percettore, dell’irriducibilità dello stipendio, dell’art. 2126 c.c. e dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Ha inoltre escluso che l’art. 4 d.l. 16/2014 impedisse il recupero nel caso concreto e ha respinto anche il profilo di illegittimità costituzionale prospettato, osservando che non era stata allegata alcuna situazione personale idonea a fondare una temporanea inesigibilità del credito restitutorio. Condanna dei ricorrenti in solido alle spese e dà atto dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo.

Norme richiamate

• art. 40 d.lgs. n. 165 del 2001

  le clausole dei contratti collettivi integrativi incompatibili con i vincoli di bilancio sono nulle; la contrattazione decentrata deve adeguarsi ai limiti della contrattazione nazionale e di legge

• art. 40-bis, comma 3, d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato insieme agli artt. 40 e 48 per affermare la nullità delle clausole integrative incompatibili con i vincoli di bilancio

• art. 48 d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato come base del controllo sui contratti integrativi e dei relativi limiti di validità

• art. 4, comma 5, CCNL 1 aprile 1999 comparto regioni e autonomie locali

  prevede la nullità delle clausole della contrattazione decentrata che violano i vincoli e i limiti imposti dalla contrattazione nazionale e dalla legge

• artt. 5, 6, 14 e 16 CCNL 13 marzo 1999

  evocati per i criteri meritocratici e selettivi delle progressioni economiche orizzontali, elusi nel caso concreto

• art. 2033 c.c.

  regola generale della ripetizione dell’indebito applicata alle somme corrisposte senza titolo; la buona fede dell’accipiens non esclude la ripetibilità, salvo specifiche condizioni sulla modalità di restituzione

• art. 21-nonies l. n. 241 del 1990

  non si applica agli atti di gestione del rapporto di impiego pubblico contrattualizzato, che hanno natura privatistica

• art. 4 d.l. n. 16 del 2014 convertito in l. n. 68 del 2014

  non deroga all’art. 2033 c.c.; consente il recupero delle somme indebitamente versate dagli enti locali nei casi previsti, senza escludere la ripetizione dopo il 31 dicembre 2012

• art. 2126 c.c.

  non opera per rendere irripetibili somme corrisposte in forza di atti nulli che riconoscono un beneficio economico illegittimo, non trattandosi di prestazioni lavorative di fatto o mansioni superiori

• art. 1175 c.c.

  richiamato, in relazione alla tutela dell’affidamento e alle modalità del recupero, come clausola che può imporre una temporanea inesigibilità totale o parziale del credito restitutorio in presenza di specifiche condizioni concrete

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  dà luogo all’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto dell’impugnazione

Massime di principio

• Nel pubblico impiego privatizzato, le clausole dei contratti integrativi che attribuiscono trattamenti economici in contrasto con i vincoli di bilancio o con la contrattazione nazionale sono nulle e non possono fondare diritti quesiti del dipendente.
• L’atto datoriale della pubblica amministrazione che riconosca un emolumento privo di base nella contrattazione collettiva non è idoneo, da solo, a costituire una legittima posizione soggettiva in capo al lavoratore; in presenza di nullità originaria, l’amministrazione deve ripristinare la legalità anche mediante ripetizione dell’indebito.
• La ripetizione delle somme indebitamente percepite dal dipendente pubblico non è esclusa dalla buona fede dell’accipiens né dal fatto che il pagamento sia stato volontario o consapevole, poiché l’art. 2033 c.c. resta applicabile salvo i limiti eventualmente derivanti dalle concrete modalità del recupero.
• L’art. 4 del d.l. 16/2014 non introduce una generale irripetibilità delle somme indebitamente corrisposte dagli enti locali, ma disciplina il recupero di pagamenti basati su contrattazione integrativa nulla senza eliminare la regola della ripetizione dell’indebito per il periodo successivo al 31 dicembre 2012.
• L’art. 2126 c.c. non si applica quando la nullità riguarda l’atto che attribuisce il beneficio economico e non il rapporto di lavoro in sé; non può quindi essere invocato per sterilizzare il recupero di emolumenti illegittimamente riconosciuti.
• Gli atti di gestione del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato hanno natura privatistica e non sono soggetti alla disciplina dell’autotutela amministrativa di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990.
• La tutela dell’affidamento del percettore di somme indebite può incidere, in concreto, sulle modalità e sui tempi della restituzione, ma non esclude in sé il diritto dell’ente alla ripetizione dell’indebito in assenza di specifiche allegazioni sulle condizioni personali del debitore.

Come è indicizzato